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Introdução


Em 20 de dezembro de 2018, foi editado o Decreto nº 9.619/2018 que aprovou o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público – PGMU. O Decreto insere-se no contexto da revisão quinquenal dos contratos de concessão do STFC e refere-se às metas de universalização para o período 2016-2020, previstas no artigo 80 da Lei Geral de Telecomunicações – LGT (Lei nº 9.712/1997) e na Cláusula 3.2 dos Contratos de Concessão.

O novo PGMU estabeleceu, em seu Capítulo V, metas de sistema de acesso fixo sem fio para a prestação do STFC. De acordo com a exposição de motivos, a meta consiste em atender localidades distantes das sedes municipais, sem cobertura de SMP por meio de tecnologia 4G, com acesso sem fio para a prestação do STFC com suporte para a conexão em banda larga.

Neste contexto insere-se a presente Tomada de Subsídios. A Anatel está disponibilizando, para apreciação da sociedade, os critérios utilizados para a verificação do atendimento com tecnologia 4G nas localidades listadas no anexo do Decreto e os resultados de cobertura, apresentando a lista de localidades já atendidas e a lista de localidades que devem substituir as já atendidas.








Contextualização


Em 20 de dezembro de 2018, foi editado o Decreto nº 9.619/2018 que aprovou o Plano Geral de Metas para a Universalização do Serviço Telefônico Fixo Comutado Prestado no Regime Público – PGMU. O Decreto insere-se no contexto da revisão quinquenal dos contratos de concessão do STFC e refere-se às metas de universalização para o período 2016-2020, previstas no artigo 80 da Lei Geral de Telecomunicações – LGT (Lei nº 9.712/1997) e na Cláusula 3.2 dos Contratos de Concessão.

Em linha com os estudos elaborados pela Agência Nacional de Telecomunicações – Anatel, foram reduzidas as metas relativas a Telefones de Uso Público – TUP (orelhões), devido ao crescente desuso desses equipamentos. As novas metas de telefone público foram estabelecidas de forma a garantir a disponibilidade dos aparelhos apenas em locais onde sua utilização ainda é essencial como em localidades com mais de 100 habitantes (onde, em geral, é a única opção de comunicação) e em locais públicos e de grande circulação de pessoas.

De acordo com a Exposição de Motivos nº 00492/2018 MCTIC, de 18 de outubro de 2018, do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações – MCTIC, que encaminhou a proposta de decreto à apreciação da Presidência da República, parte das metas de STFC, prestado em regime público, em especial as metas de densidade e distância mínima de TUP, gera impacto negativo na alocação dos recursos da universalização. Explica que isso ocorre na medida em que há um elevado custo de oportunidade em alocar recursos da concessão para o atendimento de metas de universalização desalinhadas às necessidades da população.

Assim, o novo PGMU estabeleceu, em seu Capítulo V, metas de sistema de acesso fixo sem fio para a prestação do STFC. De acordo com a exposição de motivos, a meta consiste em atender localidades distantes das sedes municipais, sem cobertura de SMP por meio de tecnologia 4G, com acesso sem fio para a prestação do STFC com suporte para a conexão em banda larga.

A meta foi estabelecida de forma a atender a 1.473 localidades, listadas no Anexo IV do PGMU, de forma progressiva com cronograma de implantação da infraestrutura até o ano de 2023. Para garantir a efetividade da política pública, o PGMU determinou, em seu artigo 24, que a Anatel deve, no prazo de até três meses, confirmar a inexistência de atendimento com tecnologia de quarta geração – 4G ou superior – nas localidades indicadas no Anexo. Adicionalmente, caso verificado atendimento, a Anatel deve substituílas por localidades sem atendimento.

Art. 24. A Anatel deverá, no prazo de até três meses, contado da data de publicação deste Plano, confirmar a inexistência de atendimento com tecnologia de quarta geração - 4G ou superior - nas localidades indicadas no Anexo IV.

Parágrafo único. Verificada a existência de localidades com atendimento de tecnologia de quarta geração - 4G ou superior, a Anatel deverá substituí-las por localidades sem atendimento com essa tecnologia.

Neste contexto insere-se a presente Tomada de Subsídios. A Anatel está disponibilizando, para apreciação da sociedade, os critérios utilizados para a verificação do atendimento com tecnologia 4G nas localidades listadas no anexo do Decreto e os resultados de cobertura, apresentando a lista de localidades já atendidas e a lista de localidades que devem substituir as já atendidas.


Critérios utilizados para a verificação da cobertura 4G


A tecnologia de quarta geração (4G) da telefonia móvel possui características que a diferencia das tecnologias disponíveis até então (2G e 3G). Além de disponibilizar maior velocidade de transmissão de dados, a tecnologia 4G caracteriza-se pela possibilidade de desenvolvimento em diferentes faixas de frequência do espectro radioelétrico. Assim, podemos ter a cobertura dessa tecnologia sendo realizada tanto por meio de faixas de frequência alta como a de 2,5 GHz, que permite grande transmissão de dados com raio de cobertura relativamente pequeno, quanto por meio de faixas baixas como a de 700 MHz, que possibilitam um maior raio de cobertura.

Desde que começou a ser implantada, a tecnologia 4G evoluiu bastante no Brasil. De acordo com os dados fornecidos pelas empresas à Anatel, essa tecnologia já está disponível em 4.399 municípios (dados de novembro de 2018), onde vivem 95% da população nacional.

Cabe lembrar que, por meio do Edital de Licitação nº 004/2012/PVCP/SPV – ANATEL, a Agência licitou as faixas de frequência de 2,5 GHz, com compromisso de atendimento às sedes de municípios com mais de 30.000 habitantes com tecnologia 4G até o ano de 2017. O Edital de licitação nº 2/2014-SOR/SPR/CD-ANATEL licitou as faixas de frequência de 700 MHz, no entanto, sem prever compromissos de abrangência do serviço.

Para a verificação da cobertura 4G, para fins de atendimento ao PGMU, foi feito um trabalho de mapeamento das localidades do IBGE (Cadastro de Localidades Selecionadas), das estações rádio base (ERB) do serviço móvel pessoal onde estivesse disponível a tecnologia 4G e a definição de um raio de cobertura médio para a tecnologia 4G.

Como cada localidade mapeada pelo IBGE está associada a um setor censitário, foi possível verificar se existe uma ERB 4G no setor censitário da localidade, cruzando a coordenada geográfica da ERB com a área geográfica do setor.

O cadastro de localidades selecionadas, com as respectivas informações populacionais e geográficas, foi extraído do sitio do IBGE na internet, no caminho: http://geoftp.ibge.gov.br/organizacao_do_territorio/estrutura_territorial/localidades/). As coordenadas geográficas das ERB com tecnologia 4G foram extraídas dos Sistemas MOSAICO e SIMETRIC da Anatel.

Esse levantamento inicial demonstrou a existência de ERB 4G em 52 (cinquenta e dois) setores censitários associados às localidades do IBGE listadas no Anexo IV ao Decreto 9619/2018 do PGMU. Essas localidades foram, então, consideradas atendidas com tecnologia 4G.

Outro critério de avaliação para verificar o atendimento das localidades do Anexo IV do PGMU, com a tecnologia 4G, foi traçar um raio de cobertura a partir da coordenada geográfica das ERB 4G e verificar a existência de uma localidade nas proximidades.

Tal verificação foi realizada utilizando-se ferramenta de geoprocessamento de dados e foi possível verificar a existência de mais 23 (vinte e três) localidades que estavam dentro de raio de cobertura de 1,5 km de uma ERB 4G. A definição do raio de cobertura levou em consideração estimativa conservadora para garantir que o atendimento com tecnologia 4G, em alta velocidade, pudesse ser de qualidade, mesmo em ambientes fechados.

Por fim, quando da realização da análise das localidades selecionadas no PGMU, verificou-se que algumas estavam muito próximas, muitas vezes adjacentes, o que propiciava que o atendimento de uma fosse suficiente para o atendimento de todas.

O atendimento com 4G em todas essas localidades, com apenas duas ERB, permite que 17 (dezessete) localidades sejam substituídas, ampliando a cobertura para outras regiões do estado. Ao todo foram encontradas 21 (vinte e uma) localidades nesta situação.

No total, foram mapeadas 96 (noventa e seis) localidades, dentre as 1.473 listadas no anexo IV do PGMU, que possuem atendimento 4G, seja pela existência de uma ERB no setor censitário, seja por estar no raio de cobertura de 1,5 km de uma ERB em setor censitário adjacente, seja porque estarão atendidas após o cumprimento da meta em localidade próxima. (Vide Anexo I da Tomada de Subsidios)


Proposta de substituição de localidades


Após o mapeamento das localidades com atendimento 4G, é preciso sugerir sua substituição por outras que estejam desatendidas por esta tecnologia. O mesmo trabalho realizado para o conjunto de localidades listadas no Decreto foi realizado para o universo de localidades listadas pelo IBGE. Das localidades onde verificou-se a inexistência de atendimento 4G, listou-se as 96 (noventa e seis) mais populosas, respeitando-se o critério regional. A utilização do critério populacional está em linha com o critério adotado pelo MCTIC na elaboração da lista inicial e descrito na exposição de motivos do Decreto. Foram selecionadas 18 (dezoito) na Região I e 25 (vinte e cinco) na Região II, da concessionária Oi e 53 (cinquenta e três) na Região III da concessionária Telefônica. (Vide anexo II da Tomada de Subsidios)


Custos de se cumprir a obrigação


Custo de instalação das Estações Rádio Base

Considerando que a definição do número de localidades a serem atendidas pela expansão do 4G tem uma relação direta com o custo de implantação de cada ERB, é fundamental entender a composição por trás da estimativa de R$ 417 mil por unidade proposta pelo MCTIC. Cada componente do investimento, como os montantes relacionados à transmissão, radiofrequência e infraestrutura, deve ser adequadamente contabilizado, sob pena de resultar em custo sub ou superdimensionado. Portanto, é importante que haja publicidade da composição do cálculo que resultou no valor em questão, para que o mesmo seja contestado ou anuído.

Receitas e custos da obrigação de expansão do 4G

Como citado anteriormente neste documento, 60% das 310 localidades foco do PGMU já é atendido pelo STFC e parcela relevante dessa população também possui acesso ao serviço de voz móvel. Desta forma, a obrigação proposta tem efetividade reduzida na universalização do serviço de voz e, consequentemente, gerará baixo incremento de receitas.

Não há dúvidas que a imposição de novas obrigações deve assegurar sua neutralidade econômica, de forma que o saldo original seja suficiente para cobrir investimentos (CAPEX) e custeio (OPEX) da operação, contabilizando positivamente as novas receitas geradas. A exposição de motivos do Decreto, defendeu que o saldo deveria cobrir apenas a parcela de investimento das obrigações uma vez que as novas receitas oriundas da prestação do serviço seriam suficientes para cobrir o custo de operação da rede. Essa premissa é contestável. Desconsiderando o custo de investimento, uma localidade com a média da população deveria ter um incremento de ARPU de cerca de 40% para cobrir apenas o custo de manutenção da ERB instalada. Esse incremento não tem aderência com a realidade, visto que a população em tais localidades já dispõe do serviço. Seja porque usufruem da cobertura na localidade de outras tecnologias; ou porque aproveita da cobertura disponível no próprio município, porém, em outra localidade como, por exemplo, no trabalho.


Síntese das contribuições


Como já detalhado ao longo das contribuições, os recursos referentes à universalização de um serviço prestado em caráter público, como o STFC, não devem ser destinados à expansão de um serviço de natureza privada, como a tecnologia móvel, sob pena de distorcer o objeto dos contratos de concessão. Assim, de acordo com as diretrizes regulatórias estabelecidas pela LGT, não deveria haver este incentivo cruzado entre tecnologias.

Além das questões legais, cabe considerar a evolução do mercado de Telecom. A difusão de novas tecnologias, como SMP, SCM e soluções OTT, gerou o desinteresse dos usuários pelo STFC, frente à sua obsolescência, reduzindo as receitas ao longo do tempo. Esta queda associada às obrigações e metas de universalização gerou o atual cenário de insustentabilidade das concessionárias de STFC. Assim, não há capacidade econômica para a incorporação de obrigações adicionais de universalização.

Ainda que o tivesse, a proposição de eventuais metas adicionais depende da conclusão do processo de equilíbrio econômico financeiro das concessões. É fundamental avaliar os saldos decorrentes de fatores diversos que comprometeram as condições de equilíbrio pactuadas originalmente nos contratos de concessão, ainda em análise pela Agência. E somente após a conclusão dessa avaliação, pode-se estabelecer novas obrigações de universalização.

Mesmo assim, será necessário avaliar a efetiva disponibilidade de 4G nas localidades, com a comprovação do atendimento em determinado local previamente à sua substituição. E, como próxima etapa, nas localidades em que se verifique a real necessidade de expansão, é fundamental que se garanta a neutralidade econômica das novas metas, através do cálculo do VPL dos projetos de expansão. Tais projeções devem considerar a população que realmente será atendida, receitas e despesas, como foi realizado em todos os demais cálculos até o momento. Por fim, após todas essas etapas é provável que seja necessário rever a quantidade de localidades a serem atendidas.