AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES

CONSULTA PÚBLICA Nº 28, DE 30 DE AGOSTO DE 2018

TOMADA DE SUBSÍDIO

Revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por Prestadoras de Serviços de Telecomunicações​

Contribuição CP n° 28/2018 – Postes / Tomada de Subsídios

A BRISANET, empresa prestadora de diversos serviços de telecomunicações, em especial do Serviço de Comunicação Multimídia, apresenta, a seguir, suas considerações acerca da Consulta Pública n° 28/2018 – Tomada de Subsídios para reavaliação da regulamentação sobre o compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, prevista no item nº 61 da Agenda Regulatória aprovada para o biênio de 2017-2018.

Inicialmente, a BRISANET destaca que o uso da infraestrutura de postes é fator determinante para a expansão e a efetiva prestação dos serviços de telecomunicações à população, especialmente da banda larga fixa por meio de fibra óptica, configurando-se um dos custos operacionais mais representativos para as Prestadores de Pequeno Porte – PPP.

O documento posto em consulta pública pelas Agências foca em dois temas que realmente são cruciais para os setores: regularização da ocupação dos postes de energia elétrica e preço. E questiona sobre a necessidade de revisão da Resolução Conjunta n° 4/2014.

Nesse sentido, a BRISANET gostaria de apresentar as seguintes contribuições:

1. Regularização dos postes:

   É inegável que a ocupação dos postes precisa ser realizada de forma ordenada e respeitando as normas técnicas e de segurança, sendo a regularização - que implicará a disponibilidade de pontos de fixação, especialmente para novos entrantes - um desafio a ser superado pelas prestadoras e distribuidoras com o apoio dos Reguladores. Tal situação ocorre mesmo em localidades / municípios menores, repercutindo na capacidade de lançamento da rede e oferta de serviços.

   Todavia, esta prestadora julga que um ponto bastante crítico - que afeta diretamente a operação - não foi tratado por essas Agências e merece providências:

   - Definição de condições e prazo razoável para a celebração dos contratos, pois muitas cláusulas estipuladas pelas distribuidoras são desproporcionalmente onerosas paras as operadoras de telecom. Uma possibilidade seria o estabelecimento de ofertas públicas verificadas e/ou homologadas pela(s) Agência(s);

- Calendário de Manutenção da rede e infraestrutura dos postes, que seja seguido rigorosamente e direcionado os postes que cada contraente/ocupante usa;

- Padronização das normas entre concessionárias diferentes;

- Definição de SLA / critérios balizadores / prazos limites para análise e aprovação de Projetos de Instalação. Este, sem dúvida, é o principal gargalo do ponto de vista operacional que afeta a implantação pelas operadoras. Em muitos casos, a análise dos projetos supera os prazos estabelecidos contratualmente – sem que haja qualquer tipo de punição – ou, em muitos casos, os projetos são devolvidos para a realização de adequações de pequena significância que sequer estão relacionadas a aspectos técnicos, indicando uma ação meramente protelatória. Ou seja, o planejamento para a expansão de redes e atendimento de áreas menos favorecidas acaba sendo prejudicado, pois não há previsibilidade sobre a duração total deste processo. Este é um tema bastante sensível, mas que acaba sendo ofuscado pelas disputas envolvendo preços e regularização. Para atender determinados casos, a BRISANET teve que construir sua própria fábrica de postes e implantá-los para realizar o lançamento de redes, porém é inegável que tal solução é muito menos eficiente e deveria ser utilizada somente em casos onde não há infraestrutura de postes já existente.

Na prática, diversos projetos têm levado muitos meses ou um período que pode ser considerado “indeterminado” para a sua análise/aprovação técnica, visto que a não liberação decorre, além da burocracia e ausência de mecanismos contratuais de enforcement, da indisponibilidade de ponto de fixação. Mesmo em municípios de médio porte, com cerca de 50 mil habitantes, há diversos casos em que mais de um ponto no mesmo poste é ocupado pela mesma prestadora ou por empresas do mesmo grupo. Portanto, as ações de regularização, mesmo em municípios de médio-pequeno porte, são críticas e devem ser tratadas de forma integrada entre distribuidoras e prestadoras, com a possível supervisão dos Reguladores.

Uma solução para acompanhamento e tratamento das ações e prioridades envolvendo a regularização e a análise/aprovação de projetos de instalação seria a instituição de fóruns permanentes entre prestadoras e distribuidoras, na respectiva área de abrangência/atendimento da distribuidora. Tal iniciativa asseguraria a troca de informações e a atuação coordenada entre os agentes, desburocratizando as operações, ampliando o engajamento das partes envolvidas e agilizando a execução das atividades.

1. Preço:

O preço é um tema bastante crítico, pois as distribuidoras estipulam valores bastante superiores ao de referência (R$ 3,19 atualizado pelo IGP-DI), mesmo em áreas onde há baixa ocupação ou demanda, representante um limitante à expansão da banda larga, sobretudo, em áreas mais carentes de integração (como os municípios categoria 3 ou 4 do PGMC-Anatel, onde a BRISANET basicamente atua).

Neste aspecto, o valor de referência estabelecido pela Resolução Conjunta n° 4/2014, que somente é praticado em caso de mediação de conflitos, é um parâmetro que deve ser mantido no curto prazo – por pelo menos 5 anos – até que seja feita uma transição para um novo modelo a ser implementado, como a precificação orientada a custos.

A longo prazo, a BRISANET acredita que outros fatores podem também vir a ser usados como balizadores adicionais para a definição do preço, como “demanda” e “saturação”. Porém, é fundamental que aspectos relacionados à isonomia de tratamento na aplicação deste preço (para todos os interessados/usuários dos postes) e garantia de acesso aos pontos sejam equacionadas antecipadamente e com a devida transparência, pois, de outra forma, o estabelecimento de preços distintos pode resultar em condição excludente para os Prestadores de Pequeno Porte.

  Setor Regulatório - BRISANET SERVICOS DE TELECOMUNICACOES LTDA

Contribuição CP n° 28/2018 – Postes / Tomada de Subsídios

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CONSULTA PÚBLICA Nº 28, DE 30 DE AGOSTO DE 2018

TOMADA DE SUBSÍDIO

Revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por Prestadoras de Serviços de Telecomunicações​

A Telefônica Brasil reconhece e parabeniza a iniciativa de Anatel e Aneel em submeter a presente Consulta Pública ao debate.

Dentro do contexto de avanços tecnológicos constantes no qual se insere o setor de telecomunicações, o compartilhamento de infraestrutura, em especial de postes, tem sido fundamental para a contínua expansão das redes de acesso e consequente ampliação no nível e variedade de serviços ofertados ao consumidor final.

Não obstante os evidentes benefícios gerados, o compartilhamento de postes também acarretou em uma série de externalidades negativas que até hoje se traduzem em desafios para os agentes envolvidos. Dentre elas, destaca-se a presença de postes em desconformidade com um ou mais pontos previstos na regulamentação atual, incorrendo em custos por parte das empresas, bem como riscos à segurança dos envolvidos.

Contudo, há de se reconhecer os esforços dispendidos por parte de ambos os setores através das diversas iniciativas conjuntas relacionadas à otimização dos processos de compartilhamento dos postes. Neste sentido, a Telefônica acredita ser fundamental absorver e compartilhar o conhecimento gerado por estas iniciativas, de forma a desenvolver referências práticas e conceituais para aprimoramento do tema e consequente resolução dos problemas envolvidos.

Em relação ao arcabouço regulatório, a Telefônica procurou manifestar através das contribuições registradas na presente consulta seu posicionamento favorável à manutenção da legislação vigente. Tal posicionamento baseia-se no entendimento de que a mesma é recente e ainda não houve tempo suficiente para que se possa colher resultados precisos, além de possuir abrangência suficiente para reger as relações entre as diversas entidades envolvidas e de que existem outros mecanismos de incentivo à gestão adequada destes ativos que tendem a preservar a liberdade de negociação entre as partes e a dinamicidade necessária ao mercado. É importante ressaltar, ainda assim, que quaisquer eventuais alterações em tal legislação necessitam imprescindivelmente levar em consideração as restrições de capital humano, financeiro e operacional enfrentadas de uma forma geral pelas empresas e, particularmente, pelas operadoras de telecomunicações relacionadas a pressões competitivas e perspectivas de investimento em novas tecnologias emergentes.

Diante do exposto, a Telefônica apresenta suas contribuições à presente Tomada de Subsídios, por meio das quais pretende sugerir aprimoramentos que considera relevantes.

Vide contribuição.

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CONSULTA PÚBLICA Nº 28, DE 30 DE AGOSTO DE 2018

TOMADA DE SUBSÍDIO

Revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por Prestadoras de Serviços de Telecomunicações​

A CLARO S.A., prestadora dos Serviços de telecomunicações, vem, respeitosamente, em atenção ao disposto na Consulta Pública nº 28/2018, apresentar suas contribuições e comentários à proposta de revisão da regulamentação de compartilhamento de postes de energia elétrica por prestadoras de serviços de telecomunicações, por meio da NOTA TÉCNICA abaixo, da lavra da respeitada consultoria LCA.  A CLARO S.A. informa, ainda, que, diante dos gráficos contidos no documento, protocolou, na data de hoje, a mencionada NOTA TÉCNICA, via SEI Anatel e via e-mail biblioteca@anatel.gov.br .

Considerações sobre compartilhamento de infraestrutura entre o setor de telecomunicações e de distribuição de energia elétrica
Nota Técnica – Consulta Pública Anatel nº 28/2018 e ANEEL nº 16/2018 (Tomada de Subsídios para AIR)
Novembro de 2018

Sumário Executivo ____________________________________ 2
Introdução ___________________________________________ 5
2. Regularização da ocupação __________________________ 6
3. Preço de compartilhamento dos pontos de fixação dos postes de energia elétrica ___________________________ 11
3.1 Princípios do compartilhamento de infraestrutura _____________________ 11
3.2 Impactos da Resolução Conjunta nº 04/2014 ________________________ 13
3.3 Metodologia para aferição do preço de compartilhamento ______________ 16
Considerações Finais _________________________________ 21
Anexo I _____________________________________________ 24
Ficha técnica ________________________________________ 26
 

Sumário Executivo
A presente Nota Técnica foi solicitada pela Claro à LCA com o objetivo de analisar o material das Consultas Públicas Anatel nº 28/2018 e ANEEL nº 16/2018. Essas consultas públicas têm por objetivo a tomada de subsídios para a Análise de Impacto Regulatório (AIR) sobre a revisão da Resolução Conjunta nº 04/2014, que trata do compartilhamento de infraestrutura das empresas de energia elétrica com as empresas de telecomunicações.
A presente Nota Técnica apresenta os princípios e diretrizes que devem ser observados no cálculo dos preços de compartilhamento de postes entre os setores de distribuição de energia elétrica e serviços de telecomunicações, bem como para a regularização da ocupação desta infraestrutura sem a pretensão de, neste momento, fazer proposições metodológicas detalhadas para isso, ficando tais proposições para momento seguinte, durante Consulta Pública futura que deverá ocorrer no âmbito da presente AIR.
Primeiramente, cumpre destacar que os postes são de propriedade das distribuidoras de energia elétrica, que os utilizam como infraestrutura para prestação do serviço de distribuição, cuja as receitas são auferidas por meio da tarifa de energia, regulada pela ANEEL. Sendo assim, todos os custos das distribuidoras, sejam eles operacionais ou financeiros, são remunerados por esta tarifa de energia, que deve garantir a sustentabilidade econômica das distribuidoras por meio de uma taxa de retorno regulada. É permitido que as distribuidoras utilizem os postes para outros fins que não a prestação dos serviços de distribuição, nos chamados serviços acessórios, que não são essenciais para a sustentabilidade financeira da concessão. É neste contexto que se insere o compartilhamento do espaço ocioso dos postes com o setor de telecomunicações, que se dá por meio de um contrato que determina um preço de compartilhamento, que gera uma receita acessória para distribuidora.
As distribuidoras de energia elétrica são concessionárias que detém um monopólio de exploração do serviço em determinada região, tendo, desta forma, o monopólio natural dos postes de sua propriedade. Os postes das distribuidoras de energia elétrica são considerados uma essential facility1 (infraestrutura essencial)
1 Uma infraestrutura é dita essencial (em inglês, essential facility) se, para operar em um determinado mercado, todo e qualquer participante precisa fazer uso dela. A infraestrutura essencial não é facilmente duplicável, seja por razão de escala ou tecnologia. Entre os exemplos para o setor de telecomunicações, pois são imprescindíveis para a prestação dos serviços. Por conta disso, a Lei Geral de Telecomunicações (LGT) garante ao setor o direito de utilizar os postes de propriedade das distribuidoras, mediante pagamento “de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis”, evitando que haja subsídio cruzado entre os setores. Com preços elevados, também não se garante a otimização de recursos e redução de custos operacionais, princípio presente no artigo 6º da Resolução Conjunta nº 1/1999.
Não deve afetar a precificação da infraestrutura compartilhada regras específicas do setor elétrico como, por exemplo, a destinação da receita por meio da modicidade tarifária. Haveria, neste caso, além do subsídio cruzado entre os serviços, transferência de risco de um setor para o outro, com grave prejuízo para o ambiente de negócios e tomada de decisão dos agentes.
A Resolução Conjunta ANEEL e Anatel nº 04/2014 (doravante Resolução Conjunta nº 04/2014), pela primeira vez, determinou o valor de R$ 3,19 como sendo um preço de referência para a precificação do ponto de fixação no poste. Isso representa um avanço dado que o monopólio natural de uma essential facilty cria uma assimetria negocial entre o proprietário (distribuição de energia elétrica) e o demandante da infraestrutura essencial (telecomunicações), que pode levar a valores elevados de compartilhamento. Atribuir um preço de referência torna mais simétrica a negociação entre esses agentes.
Mesmo com esse progresso, aprimoramentos são necessários. O valor de R$ 3,19 por ponto de fixação foi obtido através da média dos preços até então praticados, em ambiente de negócios que carrega as falhas de mercado explicitadas.
A LCA elaborou um exercício de fluxo de caixa com valor presente líquido (VPL) igual a zero, que utilizou dados reais coletados em perícia durante um processo judicial da Claro, que resultou em preço de compartilhamento de R$ 1,11 por ponto de fixação. Isto demonstra que o preço de R$ 3,19 por ponto de fixação definido na regulação não é adequado para todos os casos e que é importante se ter um preço de referência que considera a estrutura de custos de cada distribuidora em cada região. É importante que os parâmetros utilizados para a definição desse preço de compartilhamento sejam definidos de forma conjunta entre os setores envolvidos, com transparência, para que,
de infraestrutura essencial, destacam-se aeroportos (toda companhia aérea que deseja operar em uma determinada localidade precisa fazer uso do aeroporto que lá existe), portos e redes de transmissão de energia elétrica (MOTTA, Massimo. Competition Policy: theory and practice, Cambridge Univerity Press, 2004, p. 66-68).
a despeito da possibilidade de custos regionalizados, haja a segurança de harmonia em método e critérios.
Além da precificação, outra questão alvo de regulamentação diz respeito à regularização da ocupação dos postes, chamada de adequação. Atualmente, muitos postes das distribuidoras de energia elétrica estão ocupados de maneira desordenada, com mais operadoras de telecomunicações do que a capacidade do poste permite, com fios em excesso e instalados de maneira incorreta ou em outras situações que vão contra as normas técnicas, regulatórias ou de segurança. Sobre este ponto, entende-se que a adequação deve observar obrigações tanto das empresas de energia elétrica (proprietárias da infraestrutura, que devem manter um cadastro atualizado sobre a ocupação de seus postes, além da fiscalização); quanto das empresas de telecomunicações (usuárias), no sentido de que ambos devem prezar pela ocupação regular dos postes. Sendo assim, não se pode tratar a temática do compartilhamento como a “Tragédia dos Comuns”, como sugere a Tomada de Subsídios nas referidas Consultas Públicas. A Tragédia dos Comuns ocorre quando um ativo cuja propriedade não é bem delimitada é utilizado pelos agentes até sua exaustão, pois, se não há proprietário bem definido, não há incentivos para investimentos individuais para preservação do ativo. Nestes casos, o poder público deve atuar para regulamentar o acesso a tal ativo. Conforme mencionado, a propriedade do poste é bem delimitada, pertencendo às concessionárias do serviço distribuição de energia elétrica.
A adequação carece de um planejamento acurado, envolvendo as esferas públicas afetas ao tema de mobiliário urbano. Assim, deve haver compatibilização entre as políticas de telecomunicações (preservação do ambiente competitivo, para que não ocorra barreira artificial à entrada de novas empresas) e de energia elétrica (manutenção e modernização da infraestrutura), com o envolvimento do Ministério das Cidades e Prefeituras (modernização e enterramento de infraestrutura, por exemplo), de forma que haja otimização de esforços, sem desperdício de recursos. É necessário que haja clara indicação da fonte e disponibilização de recursos públicos para implementação de tais políticas. Esse ponto é de extrema importância visto que há serviços prestados em regime de concessão, o que confere necessidade de preservação de equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
Na indisponibilidade de recursos públicos para viabilizar políticas de enterramento e/ou fonte de receita para estabelecimento de cronograma mínimo de adequação, entende-se que esta deva ocorrer exclusivamente por demanda (para novos entrantes e/ou razões de segurança), atentando-se para os efeitos econômicos nos setores de telecomunicações e de energia elétrica, com indicação de número máximo de pontos a serem adequados, para o melhor planejamento dos agentes (entrantes, setor de energia elétrica, telecomunicações).
Introdução
Esta Nota Técnica foi solicitada pela Claro à LCA com o objetivo de analisar o material apresentado nas Consultas Públicas Anatel nº 28/2018 e ANEEL nº 16/2018. As Consultas Públicas citadas têm igual conteúdo, divididas em dois temas principais: 1) Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica e; 2) Preço de compartilhamento dos pontos de fixação dos postes de energia elétrica.
A discussão acerca da regularização da ocupação desordenada dos postes das distribuidoras deve estar coordenada com a discussão acerca do enterramento dos mesmos, política pública que começou a ser implementada em alguns municípios. Realizar investimentos em adequação de um grupo de postes (retirada de fios, unificação de pontos, identificação das operadoras, dentre outros) para que estes sejam posteriormente enterrados, faz com que haja desperdício de recursos, uma vez que caso eles sejam enterrados, novos investimentos terão que ser feitos. Cumpre destacar a necessidade de indicação de fonte de receitas para a implementação de tal política pública, buscando-se preservar o equilíbrio econômico-financeiros dos contratos dos entes privados.
Como otimização de recursos, tanto público quanto privado, recomenda-se que a adequação se dê sob demanda, com indicação de cronograma anual máximo para o devido planejamento dos agentes. A demanda pode ser motivada por quesitos de segurança ou a viabilização da entrada de novos agentes, indicando-se as responsabilidades financeiras de cada um para a realização da adequação (entrante, setor de telecomunicações e setor de energia elétrica).
Sobre a precificação, o valor pago pelas operadoras de telecomunicações deve ser a justa medida para remunerar a infraestrutura, para que não haja subsídio cruzado entre os serviços. Caso contrário, a tarifa de energia elétrica estaria sendo subsidiada pelo

setor de telecomunicações, em caso de sobreprecificação do ponto de fixação. Tampouco deve afetar a precificação da infraestrutura compartilhada regras específicas do setor elétrico como, por exemplo, a destinação da receita por meio da modicidade tarifária. Caso contrário, haveria aqui uma relevante incerteza regulatória para o setor de telecomunicações advinda de políticas do setor de energia elétrica.
Hoje, por exemplo, por determinação exclusiva da ANEEL, 60% das receitas de compartilhamento da infraestrutura devem ser destinadas, obrigatoriamente, para a modicidade tarifária do setor elétrico, ou seja, para redução da tarifa de energia. Isso, em nada, deve afetar a remuneração da infraestrutura compartilhada, que deve ser definida exclusivamente pelo seu custo, e não pela destinação da receita. Caso contrário, havendo qualquer mudança nesse percentual de destinação obrigatória, haveria um efeito imediato no setor de telecomunicações, deixando os agentes e usuários sujeitos a riscos não gerenciáveis, advindos de outro setor, além de causar evidente subsídio cruzado entre os serviços.
Esta Nota Técnica está dividida em duas seções. A primeira trata da regularização da ocupação. A segunda trata do preço de compartilhamento, analisando a metodologia do preço estabelecido na Resolução Conjunta nº 04/2014 e seus efeitos. Por fim, apresentam-se as considerações finais.
2. Regularização da ocupação
As Consultas Públicas Anatel nº 28/2018 e ANEEL nº 16/2018 têm como um dos temas a ser estudado em futura Análise de Impacto Regulatório a regularização da ocupação de postes. Este tema é dividido em três subtemas: 1) Regularização do Passivo; 2) Regras Gerais de Regularização e; 3) Disseminação de Informação.
Esta seção dará enfoque para as questões relacionadas ao primeiro subtema, “Regularização do Passivo” (doravante chamada de adequação), dado que as medidas a serem adotadas têm potencial de forte impacto financeiro além de envolver discussões de outras políticas públicas como o enterramento de infraestrutura.

A discussão da adequação envolve, de maneira geral, a redução do número de fios fixados nos postes. Atualmente, conforme ressaltado pelas Agências na Tomada de Subsídio, é usual que mais prestadoras do que é permitido ocupem os postes. Isso faz com que os fios fiquem desorganizados e dificulte tanto a manutenção da infraestrutura como a fiscalização da ocupação, cujo objetivo é garantir a conformidade com as normas técnicas de segurança e o cumprimento das normas regulatórias. Outro tema de atenção é a quantidade de pontos de fixação ocupada por cada empresa, para que não haja dificuldades à entrada de novas operadoras de telecomunicações.
Frente a estas duas questões (excesso de fios e ocupação de pontos que possa dificultar a entrada de novas operadoras) a Resolução Conjunta ANEEL e Anatel nº 04/2014 (doravante Resolução Conjunta nº 04/2014) trouxe algumas ações, sendo as principais:
1) Prestadoras não podem ocupar mais de um ponto de fixação (Artigo 2º). A adequação para um ponto de fixação deve ocorrer conforme sejam solicitados novos compartilhamentos por outras prestadoras (Artigo 5º, §1).
2) Os custos relativos à regularização serão arcados pelas prestadoras de telecomunicações, conforme cronograma de regularização acordado entre as partes – telecomunicações e energia (Artigo 4º, § 5). O cronograma de regularização não deve ultrapassar 2.100 postes por ano por distribuidoras de energia elétrica (Artigo 4º, §6).
Adicionalmente, a Resolução Conjunta nº 04/2014 indica que ambos os setores envolvidos no compartilhamento devem prezar pela regular ocupação dos postes, mas que para solicitar correções, as distribuidoras de energia elétrica devem notificar as prestadoras de telecomunicações, indicando todas as modificações necessárias. Isto ocorre, pois, a propriedade dos postes é das empresas distribuidoras de energia elétrica, que devem manter um cadastro atualizado da ocupação de seus postes (como prevê o artigo 9º da Resolução Conjunta 04/2014), permitindo uma efetiva fiscalização e maior acurácia na identificação de cada prestadoras, seja para fins contratuais ou para responsabilização no caso de irregularidades. Às prestadoras cabe garantir que suas instalações estão em conformidade com as normas técnicas e regulatórias.
Esta delimitação da propriedade é importante pois a Tomada de Subsídio trata o tema do compartilhamento como a “Tragédia dos Comuns”. A tragédia dos comuns apenas ocorre quando existe um bem sobre o qual não há direito de propriedade bem definido, o dito “bem comum”, que é, ao mesmo tempo, não excludente e rival. Em outras

palavras, não é possível impedir que pessoas usufruam desse bem (não excludente) e o uso do bem por um indivíduo impede que os demais o usem (rival). Nesse contexto, a sociedade faz uso excessivo do bem comum, tendendo a exauri-lo. A solução mais simples para a tragédia dos comuns é atribuir a propriedade do bem comum a um indivíduo, que teria interesse em gerir a utilização do bem de modo mais eficiente2. O conceito de “Tragédia dos Comuns” não se adequa à discussão do compartilhamento, pois a propriedade já está definida, sendo das distribuidoras de energia elétrica. Desta forma, a adequação da infraestrutura deve considerar as responsabilidades dos agentes envolvidos (entrante, setor de energia, setor de telecomunicações e entes públicos, no caso de implementação de políticas públicas relacionadas ao mobiliário urbano).
Segundo o estudo que orienta a Tomada de Subsídios em análise, há cerca de 48 milhões de postes no Brasil, dos quais 9 milhões necessitariam de adequação. Apesar desta estimativa ter por objetivo apenas indicar a magnitude do problema de ocupação, é mister verificar a metodologia empregada nesta mensuração.
É importante que a nova regulamentação só considere como necessária a adequação dos postes que estão impedindo a ampliação da concorrência (com todos os pontos de fixação ocupados por poucas empresas) ou apresentem riscos à segurança. Ainda assim, a quantidade de adequações deve estar limitada a um teto anual, para que não haja prejuízo financeiro relevante para os agentes envolvidos, indicando-se as fontes de receita e os responsáveis por tal adequação (entrante, setor de energia, setor de telecomunicações, ente público, quando for o caso).
Adicionalmente, a discussão acerca da regularização da ocupação desordenada dos postes das distribuidoras deve estar coordenada com a discussão acerca do enterramento dos mesmos, política pública que começou a ser implementada em alguns municípios. Realizar investimentos em adequação de um grupo de postes (retirada de fios, unificação de pontos, identificação das operadoras, entre outros) para que estes sejam posteriormente enterrados, faz com que haja desperdício de recursos, uma vez que, caso eles sejam enterrados, novos investimentos terão que ser feitos por parte de ambos os setores.
Desta forma, é essencial que haja planejamento sobre adequação e enterramento, compatibilizando os diversos aspectos de política pública nas esferas envolvidas
2 VARIAN, Hal R. Microeconomia: princípios básicos, Elsevier, 2006, p. 687-691

(Anatel, ANEEL, Ministério das Comunicações, Ministério de Minas e Energia, Ministério das Cidades, Municípios, entre outros), para evitar que haja prejuízo financeiro para às empresas envolvidas, com clara indicação da fonte e disponibilização de recursos públicos para implementação de tais políticas. Ainda mais considerando-se que há concessões no setor de telecomunicações e de distribuição que devem ter seu equilíbrio econômico financeiro preservado, sob pena de se iniciarem diversos processos de reequilíbrio dos contratos.
Notadamente no contexto atual, de grave crise econômica (ver Box 1), em que há especial escassez de recursos para investimento, é necessário atenção das autoridades para maior racionalidade na imposição de esforços por parte tanto do setor privado quanto do público. Box 1 - Cenário Econômico O Brasil registrou em 2015/2016 a pior recessão de sua história, com queda acumulada no PIB na ordem de 7,0%, após um quadro de desaceleração ocorrido entre 2011 e 2014, conforme Figura 1. Figura 1 - PIB (variação real) Fonte: Fonte: IBGE. Elaboração: LCA Consultores. Em 2017, o Brasil iniciou o processo de saída da crise, com um crescimento de 1,0%, que se deu em função de excepcional resultado da Agropecuária (crescimento de 13,0%) e da balança comercial, que registrou superávit recorde de 67 bilhões de dólares. A despeito do crescimento de 2017e da projeção de crescimento de 1,5% em 2018, o quadro fiscal é grave, com a Dívida Pública no patamar de 75% e 5 anos consecutivos de déficits fiscais nas contas públicas. Isso restringe a capacidade do governo de impulsionar a economia com gastos públicos, o que faz do investimento privado variável fundamental para a retomada do crescimento econômico robusto no curto e médio prazo.
6,1%6,1% 6,1%
5,1%5,1% 5,1%
7,5%7,5% 7,5%
4,0%4,0% 4,0%
1,9%1,9% 1,9%
3,0%3,0% 3,0%
0,5%0,5% 0,5%
1,0%1,0% 1,0%
-0,1%0,1% 0,1%
-3,5%3,5% 3,5%
-3,5%3,5% 3,5%
2007 2007
2008 2008
2009 2009
2010 2010
2011 2011
2012 2012
2013 2013
2014 2014
2015 2015
2016 2016
2017 2017
Média: 4,6% / ano Média: 4,6% / ano Média: 4,6% / ano Média: 4,6% / ano Média: 4,6% / ano Média: 4,6% / ano Média: 4,6% / ano Média: 4,6% / ano
Média: 3,0% / ano Média: 3,0% / ano Média: 3,0% / ano Média: 3,0% / ano Média: 3,0% / ano Média: 3,0% / ano Média: 3,0% / ano Média: 3,0% / ano
Média: Média: Média: -1,4% / ano 1,4% / ano1,4% / ano1,4% / ano 1,4% / ano

Sendo assim, é fundamental a formulação de políticas públicas que estimulem o setor privado e prezem pela racionalização de seus investimentos, reduzindo perdas e ampliando o bem-estar social.
A título de exemplo, para enterrar 13,2 km de fios (de 22.503 km na cidade de São Paulo), a AES Eletropaulo investirá R$ 50 milhões3. A Claro, por sua vez, prevê investimentos da ordem de R$ 110 milhões de reais para enterrar 38 km, a um custo médio por de R$ 2,9 milhões. Levantamento feito pela AES Eletropaulo4 e pela revista “O Setor Elétrico”5 indica que no âmbito internacional, o financiamento do enterramento é feito mediante rapasse de custos às tarifas de energia ou com um mix de repasse de custos ao consumidor com investimento do poder público (usualmente o município).
Cumpre destacar a insegurança jurídica neste tema. A Prefeitura de São Paulo havia determinado o enterramento de 250 km de redes aéreas por ano, decisão suspensa por medida liminar6. Pode-se destacar também a permissão dada às distribuidoras - pela Resolução Normativa ANEEL nº 797/20177 - para que retirem cabos das operadoras que não cumpram o cronograma de adequação estabelecido, ou que sejam consideradas clandestinas (sem contrato de compartilhamento). Esta medida leva a uma interrupção no serviço de telecomunicação, impactando diretamente os consumidores e a atividade econômica, ainda mais considerando que por erros técnicos ou administrativos, cabos em situação regular possam vir a ser inutilizados de maneira equivocada.
Sem clareza e razoabilidade na política pública, é de se esperar a judicialização do tema, o que desvia recursos que seriam melhor aproveitados pela sociedade se convertidos em investimentos.
3 Disponível em: <http://www.convergenciadigital.com.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?UserActiveTemplate=site&UserActiveTemplate=mobile&infoid=48453&sid=4>. Acesso em 26/10/2018.
4 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/arquivos/PDF/Palestra_3_AES%20Eletropaulo.pdf>. Acesso em 05/11/2018.
5 Disponível em: <http://www.osetoreletrico.com.br/wp-content/uploads/2013/09/ed-90_Fasciculo_Cap-VII-Redes-subterraneas.pdf>. Acesso em 05/11/2018.
6 Disponível em: <http://www.telesintese.com.br/prefeitura-amplia-rede-ser-enterrada-em-sao-paulo-e-desagrada-operadoras>/. Acesso em 26/10/2018.
7 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/ren2017797.pdf>. Acesso em 05/11/2018.

3. Preço de compartilhamento dos pontos de fixação dos postes de energia elétrica
Conforme mencionado, as Consultas Públicas ANEEL nº 16/2018 e Anatel nº 28/2018 são divididas em dois temas principais: 1) Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica e; 2) Preço de compartilhamento dos pontos de fixação dos postes de energia elétrica. Esta seção analisa o segundo tema, indicando os princípios regulatórios do compartilhamento e os efeitos da atual Resolução Conjunta nº 04/2014.
3.1 Princípios do compartilhamento de infraestrutura
Desde a promulgação da Lei Geral das Telecomunicações (Lei8 nº 9.472 de 16 de julho de 1997) as prestadoras de serviços de telecomunicações passaram a ter explicitado o direito de utilizar a infraestrutura já instalada das distribuidoras de energia elétrica como suporte para a oferecer os seus próprios serviços. Segundo o artigo nº 73 da LGT:
as prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo terão direito à utilização de postes, dutos, condutos e servidões pertencentes ou controlados por prestadora de serviços de telecomunicações ou de outros serviços de interesse público, de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis. (grifo nosso)
Este dispositivo se alinha com um dos princípios fundamentais da LGT, que no artigo 2º, incisos I e II determina que:
Art. 2º O Poder Público tem o dever de:
I - garantir, a toda a população, o acesso às telecomunicações, a tarifas e preços razoáveis, em condições adequadas;
II - estimular a expansão do uso de redes e serviços de telecomunicações pelos serviços de interesse público em benefício da população brasileira;
8 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/legislacao/leis/2-lei-9472>. Acesso em 18/04/2018.

Ao estabelecer que as empresas de telecomunicações podem utilizar a infraestrutura das distribuidoras de energia elétrica, evita-se a sua duplicação, dando maior viabilidade econômica aos empreendimentos de expansão de cobertura de serviços de telecomunicações e evitando que haja custos adicionais desnecessários embutidos nos preços aos consumidores. Outro efeito positivo é a otimização do mobiliário urbano, sem a necessidade de mais infraestrutura, notadamente em cidades com grande densidade populacional, em que espaços se tornam cada vez mais escassos.
Em contrapartida ao uso da infraestrutura do setor de distribuição de energia elétrica, há o pagamento pelo direito de uso, sendo que o preço estabelecido não deve ser discriminatório e deve ser justo e razoável. Também, é determinado no artigo 73º, parágrafo único, que cabe aos órgãos reguladores dos setores de telecomunicações (Anatel), energia elétrica (ANEEL) e petróleo (ANP) determinar as condições de compartilhamento. Com base neste dispositivo da LGT, foi promulgada em 24 de novembro de 1999 a Resolução Conjunta9 nº 1 (ANEEL, Anatel e ANP) que aprova o “Regulamento Conjunto para Compartilhamento de Infra-Estrutura entre os Setores de Energia Elétrica, Telecomunicações e Petróleo”.
No entanto, destaca-se que a Resolução Conjunta nº 1/1999 não faz nenhum comentário acerca da metodologia de cálculo do preço “justo e razoável” descrito no artigo 73º da LGT, uma vez que determina em seu artigo 21º que os preços a serem cobrados serão negociados livremente, “observando o princípio da isonomia e da livre competição”, com a ressalva de que eles “devem assegurar a remuneração do custo alocado à infraestrutura compartilhada e demais custos percebidos pelo Detentor” e devem visar a “otimização de recursos e redução de custos operacionais“ (artigo 6º). O artigo 15º determina que nas negociações não são admitidos comportamentos prejudiciais à ampla, livre e justa competição.
Caso os entes regulados não entrem em acordo acerca das condições de compartilhamento, eles podem acionar as Agências reguladoras para arbitrar o conflito (artigo nº 14, § 2º). O processo arbitral é definido no “Regulamento Conjunto de Resolução de Conflitos das Agências Reguladoras dos Setores de Energia Elétrica,
9 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/resolucoes-conjuntas/84-resolucao-conjunta-1>. Acesso em 10/04/2018.

Telecomunicações e Petróleo”, aprovado pela Resolução Conjunta10 nº 2 de 27 de março de 2001.
Visando o aprimoramento dos mecanismos de solução dos processos de arbitragem, começou a ser estudada a definição de um preço de referência de compartilhamento dos postes, através da Consulta Pública Anatel 776/2007 e da Audiência Pública 007/2007 da ANEEL. No entanto, a definição do preço de referência em R 3,19 por ponto de fixação só foi efetivada em 2014, a partir da promulgação da Resolução Conjunta11 nº 4 de 16 de dezembro de 2014.
3.2 Impactos da Resolução Conjunta nº 04/2014
A definição de um preço de referência para processos arbitrais tinha por objetivo agilizar os processos de solução de conflitos, mas também trouxe como benefício a redução da assimetria negocial existente na definição de contratos de compartilhamento. Como as distribuidoras de energia elétrica detêm o monopólio natural dos postes em suas determinadas regiões e estes são essential facilities12, é possível que elas cobrem valores elevados, acima dos justos e razoáveis (princípios da LGT), uma vez que as prestadoras de serviços de telecomunicações não podem abdicar do contrato de compartilhamento sem que haja prejuízo direto à continuidade da prestação dos serviços.
Com a definição do preço em R$ 3,19 por ponto de fixação, foi possível ao setor de telecomunicações obter melhores condições de negociação, pois as distribuidoras de energia elétrica passaram a ter incentivos para negociar valores próximos ao justo e adequado com o objetivo de evitar os custos de procedimentos arbitrais, que resultariam em um valor de R$ 3,19 por ponto de fixação.
10 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/resolucoes-conjuntas/85-resolucao-conjunta-2>. Acesso em 11/04/2018.
11 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/resolucoes-conjuntas/820-resolucaoconjunta-4>. Acesso em 18/04/2018.
12 Uma infraestrutura é dita essencial (em inglês, essential facility) se, para operar em um determinado mercado, todo e qualquer participante precisa fazer uso dela. A infraestrutura essencial não é facilmente duplicável, seja por razão de escala ou tecnologia. Entre os exemplos de infraestrutura essencial, destacam-se aeroportos (toda companhia aérea que deseja operar em uma determinada localidade precisa fazer uso do aeroporto que lá existe), portos e redes de transmissão de energia elétrica (MOTTA, Massimo. Competition Policy: theory and practice, Cambridge Univerity Press, 2004, p. 66-68).

Apesar deste importante benefício, o valor de R$ 3,19 foi obtido pela média dos preços até então praticados, que eram formados em ambiente com as falhas de mercado supracitadas (monopólio natural detentor de essential facility, que possibilita a cobrança de valores elevados de compartilhamento).
De acordo com a Nota Técnica13 0185/2013-SRD/SCT/ANEEL, para definição do preço de referência foram analisados14 461 contratos de compartilhamento de postes, onde identificou-se que o valor médio ponderado de compartilhamento seria de R$ 2,44 por ponto de fixação. O Quadro 1 apresenta os valores apurados pela ANEEL.
Quadro 1 - Preços de compartilhamento de postes apurados pela ANEEL
Categoria
Preço
Máximo
R$ 10,57
Mínimo
R$ 0,30
Média
R$ 4,54
Média Ponderada
R$ 2,44
Desvio Padrão
R$ 2,30
Fonte: Nota Técnica 0185/2013-SRD/SCT/ANEEL. Elaboração LCA Consultores.
Na Resolução Conjunta 04/2014, determinou-se o preço de R$ 3,19 por ponto de fixação ao invés de R$ 2,44, indicando que o valor elaborado em 2009, foi atualizado monetariamente para 2014, apesar de não estar explícito o índice e nem os períodos de correção utilizados15.
Depreende-se da metodologia adotada que o preço de referência de compartilhamento de postes nada mais é do que uma média ponderada dos valores praticados no mercado. Isto posto, é possível afirmar que o valor de R$ 3,19 por ponto de fixação adotado na Resolução Conjunta 04/2014 não garante que os princípios de “isonomia e razoabilidade” definidos na LGT e que devem guiar o compartilhamento de
13 Disponível em: <http://www.aneel.gov.br/audiencias-publicas?p_auth=tRDU97Io&p_p_id=audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet&p_p_lifecycle=1&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-2&p_p_col_count=1&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_documentoId=11084&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_tipoFaseReuniao=fase&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_javax.portlet.action=downloadAnyFile>. Acesso em 11/04/2018.
14 Analise feita na Nota Técnica nº 0051/2010-SRD/ANEEL. Fonte: Nota Técnica 0185/2013-SRD/SCT/ANEEL.
15 Índices de Inflação entre abril de 2009 e dezembro 2014: IPCA – 38,63%; IGP-M – 36,89%; IGP-DI – 37,72%.

infraestruturas entre os setores de telecomunicações e energia elétrica estão sendo observados. Ou seja, se em 2009 os preços estavam majorados, a média ponderada apenas os replicou.
A existência de condições abusivas nos contratos de compartilhamento de infraestrutura é de conhecimento das Agências desde o início dos estudos sobre o preço de referência que seria utilizado em processos arbitrais. A Nota Técnica16 n° 0027/2006-SRD-SRE/ANEEL, de 2006, ressalta:
Com base nos referidos dados, verificou-se o princípio contido no art. 73 da Lei no 9.472, de 1997, e também do art. 4o do Anexo da Resolução Conjunta ANEEL/ANATEL/ANP no 001, de 1999, não está sendo respeitado, pois houve tratamento discriminatório no estabelecimento dos preços nos contratos.
Além disso, o valor de referência estipulado tem como base um levantamento de preços de compartilhamento em contratos que foi realizado em 2009. Sendo assim, o preço estabelecido não incorpora o estado da infraestrutura em 2014 e possíveis ganhos de eficiência e reduções de custos entre os anos de 2009 e 2014. Isto pode gerar prejuízos tanto para as empresas de telecomunicações como para as empresas de distribuição de energia, pois, há uma precificação equivocada de seus custos atuais.
Um preço de compartilhamento elevado implica subsídio cruzado entre os serviços de telecomunicações e o serviço de distribuição de energia, pois, remunera-se mais do que apenas os custos associados ao compartilhamento da infraestrutura, aumentando o preço de um serviço (telecomunicações) e reduzindo o de outro (distribuição). Conforme a Aneel17:
[...] a cobrança de preços muito elevados proporciona a redução da tarifa dos consumidores de energia elétrica, porém
16 Disponível em: <http://www.aneel.gov.br/audiencias-publicas?p_auth=nu3nkcBj&p_p_id=audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet&p_p_lifecycle=1&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-2&p_p_col_count=1&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_documentoId=1226&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_tipoFaseReuniao=fase&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_javax.portlet.action=downloadAnyFile>. Acesso em: 24/04/2018.
17 Nota Técnica n° 0027/2006-SRD-SRE/ANEEL Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/2007/007/documento/nota_tecnica_n%C2%B0_0027_2006-srd-sre_aneel.pdf>. Acesso em 18/04/2018.
Nota Técnica LCA – p.16
subsidiados pelos usuários dos serviços de telecomunicações. (Nota Técnica no 0027/2006-SRD-SRE/ANEEL, p.4)
Com preços elevados, também não se garante a otimização de recursos e redução de custos operacionais, princípio presente no artigo 6º da Resolução Conjunta nº 1/1999. A seção 3.3 apresenta com mais detalhes os parâmetros que devem guiar o preço de compartilhamento e explica de maneira mais completa as questões envolvendo a modicidade tarifária.
3.3 Metodologia para aferição do preço de compartilhamento
Entende-se que o preço justo por ponto de fixação deve remunerar os custos incorridos no compartilhamento, sem que haja lucro econômico (acima do WACC regulado). Desta forma, garante-se que as empresas detentoras da infraestrutura não incorrerão nem em prejuízo e nem em lucro econômico com as receitas de compartilhamento, preservando-se os princípios de razoabilidade e não discriminação definidos na LGT.
Segundo entendimento da LCA, a metodologia de cálculo do preço de referência deve considerar a projeção de custos que a distribuidora de energia elétrica terá com o compartilhamento ao longo da vida útil do poste, mensurados através de um investimento inicial (CAPEX) e custos operacionais (OPEX), incluindo impostos sobre receita (PIS/COFINS,ICMS e ISS, por exemplo) e impostos sobre renda (IR/CSLL), conforme Fórmula 1.
Esta fórmula sintetiza os cálculos que são feitos por meio de um fluxo de caixa de investimento, ou seja, da projeção de investimentos, custos e receitas ao longo da vida útil do poste. Como os contratos são menores do que a vida útil dos postes, os custos podem ser estimados para o prazo do contrato, se garantido que os investimentos e depreciação18 sejam amortizados pela vida útil do poste.
Assim, a conta expressa na Fórmula 1 garante que não haverá lucro com as receitas de compartilhamento, pois o VPL do fluxo de caixa será zero. Cumpre destacar que esta
18 A amortização do investimento entra no fluxo de caixa como uma despesa, enquanto que a depreciação é utilizada somente para fins de cálculo do Imposto de Renda. A amortização do investimento é estimada pela função FRC (ver fórmula 1) que retorna um valor mensal.

fórmula já está simplificada para deixar a receita líquida em função dos demais parâmetros.
Fórmula 1- Metodologia Sugerida (1) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐿í𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎=𝑉𝑃𝐿 (𝐶𝐴𝑃𝐸𝑋)−𝑉𝑃𝐿(𝐷𝑒𝑝𝑟𝑒𝑐𝑖𝑎çã𝑜)1−𝑇+𝑉𝑃𝐿(𝑂𝑃𝐸𝑋)+𝑉𝑃𝐿(𝐷𝑒𝑝𝑟𝑒𝑐𝑖𝑎çã𝑜) (2) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎=𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐿í𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎1−𝑡
(3) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑇𝑒𝑙𝑒𝑐𝑜𝑚=𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎∗𝐹𝑅𝐶∗𝐹𝑈; onde 𝐹𝑅𝐶=𝑖(1+𝑖)𝑛(1+𝑖)𝑛 −1 (4) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑜𝑛𝑡𝑜=𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑇𝑒𝑙𝑒𝑐𝑜𝑚𝑁ú𝑚𝑒𝑟𝑜 𝑑𝑒 𝑃𝑜𝑛𝑡𝑜𝑠
Onde: -
CAPEX = Investimento em implantação da infraestrutura
OPEX = outros custos com manutenção da infraestrutura e compartilhamento
FU = fator de ponderação dos custos e investimentos em função da área ocupada pelo ponto de fixação
n = tempo de vida útil da infraestrutura, em meses
FRC = remuneração do investimento
i = WACC regulado do setor elétrico
t = Impostos indiretos (sobre receita)
T = Impostos diretos (sobre lucro)
Com o objetivo de avaliar o impacto de um cálculo de VPL = 0 com dados reais, e compará-lo com o preço de referência de R$ 3,19/ponto de fixação a LCA utilizou dados da perícia realizada por Urubatan N. Simões de Barros (CREA 1792/D-DF). Para elaborar os cálculos, a LCA adotou alguns parâmetros com base na regulação do setor de distribuição de energia elétrica, conforme explicado abaixo.
A vida útil do poste, identificada como “n” na Fórmula 1, é aquela definida pela regulamentação da ANEEL, que conforme a Tabela XVI do Anexo19 à Resolução Normativa20 nº 674 de 11 de agosto de 2015, é de 28 anos, dado que a taxa anual de depreciação é de 3,57% ao ano.
19 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/aren2015674_2.pdf>. Acesso em 18/06/2018.
20 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/ren2015674.pdf>. Acesso em 18/06/2018.
Nota Técnica LCA – p.18
No que se refere ao WACC regulado do setor elétrico (parâmetro “i”), o PRORET determina no submódulo21 2.4, revisão 2.0, o valor de 8,09% ao ano para as distribuidoras de energia elétrica. Assim, foi o valor utilizado para integrar o parâmetro FRC e que garante que não haverá lucro econômico por parte das distribuidoras de energia elétrica. Conforme divulgado pela ANEEL22, esta taxa será válida até dezembro de 2019.
O parâmetro Fator de Utilização (FU) é relativo à área ocupada pelas empresas de telecomunicações no poste e serve como um ponderador do CAPEX e OPEX incorrido pelas distribuidoras. A LCA avalia que a área relativa às empresas de telecomunicações em um poste padrão (especificado na Nota Técnica23 no 51/2010-SRD/ANEEL 24) é de 19,23% (ver Erro! Fonte de referência não encontrada.). Para estimar o valor de cada ponto dividiu-se 19,23% pelo número de pontos que podem ser ocupados em um poste.
Cumpre destacar que a fórmula adotada pela LCA não precifica fatores de mercado como a concorrência pela infraestrutura, ou seja, um poste em um local de alta demanda deverá ter seu valor calculado da mesma forma (CAPEX e OPEX) que um poste em um local afastado, de baixa demanda. A fórmula preserva aquilo que se entende como necessário ser remunerado pelo setor de telecomunicações na infraestrutura compartilhada, sem lucro econômico.
O valor pago pelas operadoras de telecomunicações deve ser a justa medida para remunerar a infraestrutura, para que não haja subsídio cruzado entre serviços. Caso contrário, a tarifa de energia elétrica estaria sendo subsidiada pelo setor de telecomunicações, em caso de sobreprecificação do poste. Tampouco deve afetar a precificação da infraestrutura compartilhada regras específicas do setor elétrico como, por exemplo, a modicidade tarifária. Caso contrário, haveria relevante incerteza regulatória para o setor de telecomunicações advinda de políticas do setor de energia elétrica.
21 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/aren2015648_Proret_Submod_2_4_V2.pdf>. Acesso em 18/06/2018.
22 Disponível em: <http://www.aneel.gov.br/sala-de-imprensa/-/asset_publisher/zXQREz8EVlZ6/content/id/16314125>. Acesso em 19/06/2018.
23 Última Nota Técnica conhecida sobre o tema.
24 Disponível em: < http://www.consultaesic.cgu.gov.br/busca/dados/Lists/Pedido/Attachments/455510/RESPOSTA_PEDIDO_NT_0051-2010_SRD.pdf >. Acesso em 18/06/2018.
Nota Técnica LCA – p.19
Hoje, por exemplo, por determinação exclusiva da ANEEL25, 60% das receitas de compartilhamento da infraestrutura devem ser destinadas, obrigatoriamente, para a modicidade tarifária do setor elétrico, ou seja, para redução da tarifa de energia.
Entende-se que isso em nada deve afetar a remuneração da infraestrutura compartilhada, que deve ser definida exclusivamente pelo seu custo, e não pela destinação da receita. Caso contrário, havendo qualquer mudança nesse percentual de destinação obrigatória, haveria um efeito imediato no setor de telecomunicações, deixando os agentes e usuários sujeitos a riscos não gerenciáveis, advindos de outro setor.
Portanto, a fórmula supracitada não deve contemplar o fator de compartilhamento da modicidade tarifária. Caso contrário, o valor do ponto estimado pela metodologia expressa na Fórmula 1 seria dividido por 40%, fazendo com que o compartilhamento fique mais caro. Vale lembrar que preços de compartilhamento que remuneram mais do que os custos das distribuidoras geram subsídio cruzado entre os setores.
Isto posto, foram selecionados os seguintes itens de custo calculados pelo perito mencionado acima:
1. CAPEX:
a) Custo Global do Poste Típico = R$ 812,78
b) Mão de obra de Instalação = R$ 1.329,22
2. OPEX
a) Manutenção Regular = R$ 3,57/mês
b) Manutenção Adicional = R$ 0,36/mês
c) Custos indiretos = R$ 0,31/mês
O Fator de Utilização aplicado pela LCA foi o de 19,23%, conforme
25 Procedimento de Regulação Tarifárias – PRORET, submódulo 2.7. Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/aren2016754_Proret_Submod_2_7_V4.pdf>. Acesso em 11/04/2018.

Anexo I. O WACC regulado, é de 8,09% ao ano (0,65% a.m.) e a vida útil do poste é de 28 anos (336 meses) conforme já explicado.
A formula elaborada pela LCA contempla o cálculo do VPL do OPEX, assim, assumiu-se como premissa que o OPEX é constante ao longo do tempo em termos reais. Na prática, aplica-se o valor de R$ 4,24 ao mês ao longo de 336 meses. Com estas premissas e dados construiu-se o seguinte exercício:
Fórmula 2 - Exercício com dados periciais 1) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐿í𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎=(𝑅$ 2.142)−(𝑅$ 869)1−0,34+(𝑅$ 578)+(𝑅$ 869)=𝑅$ 3.376 (2) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎=𝑅$ 3.3761−0,0925−0,05=𝑅$ 3.937 (3) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑇𝑒𝑙𝑒𝑐𝑜𝑚=𝑅$ 3.937∗0,73%∗19,23%=𝑅$ 5,55 (3.1) 𝐹𝑅𝐶=0,0065∗(1+0,0065)336(1+0,0065)336 −1=0,73% (4) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑜𝑛𝑡𝑜=𝑅$ 5,555=𝑅$ 1,11
O resultado estimado pela LCA com base nos dados laudo pericial indica que o setor de telecomunicações deve remunerar as distribuidoras em R$ 5,55/mês. Este valor foi rateado pelo número de pontos que o poste comporta (não apenas o que está efetivamente ocupado). Assumimos 5 pontos em um poste, de forma que o preço de aluguel de cada ponto é de R$ 1,11/mês, no ano de 2014.
Isso demonstra que o valor de R$ 3,19 pode, em alguns casos, representar prejuízos importantes para as prestadoras de serviços de telecomunicações. É de se esperar que qualquer valor que seja fixo a nível nacional irá gerar estas distorções. Quanto mais regionalizado for o cálculo, menor as chances de gerar prejuízos para ambos os setores.
Ao se estimar o preço de compartilhamento por meio de uma metodologia que analisa o custo das distribuidoras, permite-se que aquelas que operem em regiões cuja a prestação do serviço é mais cara possa cobrar um valor mais elevado do que outra que opera em uma região com menor nível de custos. Isso garante que não haverá prejuízo para nenhum agente, seja do setor de telecomunicações, seja do setor de distribuição de energia elétrica.
É importante que os parâmetros utilizados para a definição desse preço de compartilhamento sejam definidos de forma conjunta entre os setores envolvidos, com transparência, para que, a despeito da possibilidade de custos regionalizados, haja a segurança de harmonia em método e critérios.
Considerações Finais
A Resolução Conjunta nº 04/2014 é resultado de um processo de regulamentação do compartilhamento de infraestruturas entre os setores de distribuição de energia elétrica e serviços de telecomunicações, iniciado a partir de determinação da Lei Geral de Telecomunicações, artigo 73º. Este artigo define que as empresas de telecomunicações têm o direito de utilizar a infraestrutura já instalada pertencente às distribuidoras de energia elétrica, “de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis”.
A negociação entre as partes dos dois setores é livre, podendo ser arbitrada pela Anatel, ANEEL e ANP caso não haja acordo. Com vistas a facilitar este procedimento, a Resolução Conjunta nº 04/2014 determina um preço de referência que pode ser utilizado pelas Agências, fixado em R$ 3,19 por ponto de fixação. Este preço de referência reduz as falhas de mercado decorrentes da situação em que o setor de energia elétrica detém monopólio natural de uma essential facility (poste), tendo condições para cobrar valores elevados de compartilhamento, em desalinho com os princípios regulatórios que devem nortear tal precificação.
Apesar dos benefícios do preço de referência, que reduz a assimetria negocial entre os setores, há aprimoramentos possíveis. Na análise dos procedimentos que levaram ao valor de R$ 3,19, no caso, dos documentos anexos na Audiência Pública ANEEL nº 007/2007 e nas Consultas Públicas nº 776/2007 e 30/2013 da Anatel, conclui-se que a metodologia utilizada não garante as condições justas, não discriminatórias e os preços razoáveis determinados na LGT, assim como não garante a otimização de recursos e redução de custos operacionais, conforme determinado no artigo 6º da Resolução Conjunta nº 1/1999.

Para o cálculo do preço de referência foi utilizado uma média ponderada dos valores praticados em contratos entre as distribuidoras de energia elétrica e as empresas de telecomunicações em 2009. O valor encontrado foi de R$ 2,44 por ponto de fixação, que foi atualizado monetariamente para o valor de R$ 3,19 em 2014. Ao adotar esta metodologia, a ANEEL definiu um preço de compartilhamento que incorporou os valores praticados pelas distribuidoras de energia, que já era de conhecimento da Agência serem excessivos, conforme explicitado na Nota Técnica n° 0027/2006-SRD-SRE/ANEEL. No que se refere à atualização monetária entre 2009 e 2014, a Aneel acaba por onerar as empresas de telecomunicações e remunerar as distribuidoras com base em parâmetros desatualizados, podendo impor prejuízos para ambos os setores.
A LCA estimou, com base em dados periciais, que o valor de compartilhamento por ponto de fixação em um caso específico é de R$ 1,11/mês (valores de 2014), significativamente menor do o valor determinado pela Resolução Conjunta nº 04/2014, de R$ 3,19/mês. Isso demonstra que preço de referência atual não é adequado para todos os casos e que os preços de compartilhamento deve levar em conta questões regionais e serem orientados pelos custos das distribuidoras, sem lucro econômico (acima do Wacc). Não se deve incluir no preço de compartilhamento o parâmetro da modicidade tarifária, sob risco de transferir os riscos da alteração de políticas do setor de distribuição de energia para o setor de telecomunicações. A definição do preço de compartilhamento deve ser guiada pelo critério de custos, sem sofrer efeito sobre regras a respeito da destinação da receita.
Desta forma, garante-se que as distribuidoras serão remuneradas na justa medida do custo da infraestrutura compartilhada, evitando que haja subsídio cruzado entre os dois setores em função de um lucro excessivo. Assim, a metodologia sugerida preserva os princípios legais e regulatórios estabelecidos pela LGT e pela Resolução Conjunta nº 01/1999.
É importante que os parâmetros utilizados para a definição desse preço de compartilhamento sejam definidos de forma conjunta entre os setores envolvidos, com transparência, para que, a despeito da possibilidade de custos regionalizados, haja a segurança de harmonia em método e critérios.
No que diz respeito ao tema da regularização do passivo de ocupação desordenada, entende-se que tanto o setor de energia elétrica (proprietário dos postes) como o setor de telecomunicações (usuário) devem prezar pela ocupação regular dos postes. Sendo assim, não se pode tratar a temática do compartilhamento como a “Tragédia dos

Comuns”, como sugere a Tomada de Subsídios. A Tragédia dos Comuns apenas ocorre quando um ativo cuja propriedade não é bem delimitada é utilizado pelos agentes até sua exaustão, pois, se não há proprietário, não há incentivos para investimentos individuais para preservação do ativo. Nestes casos, o poder público deve atuar para regulamentar o acesso a tal ativo. Conforme mencionado, a propriedade do poste é bem delimitada, pertencendo às concessionárias do serviço distribuição de energia elétrica, que tem incentivos para preservar os seus ativos.
Soma-se a esse debate a questão do enterramento de infraestrutura, o montante de investimentos necessários para sua execução e a insegurança jurídica a ele relacionado. Exigir a adequação de postes que serão posteriormente enterrados gera um custo perdido para a sociedade. Desta forma, é de suma importância que o regulamento de adequação de postes seja coordenado com as políticas de enterramento de redes aéreas, com a devida indicação de recursos públicos para este fim.
A título de exemplo, para enterrar 13,2 km de fios (de 22.503 km na cidade de São Paulo), a AES Eletropaulo investirá R$ 50 milhões. A Claro, por sua vez, prevê investimentos da ordem de R$ 110 milhões de reais para enterrar 38 km. O custo médio por km estimado pela Claro é de R$ 2,9 milhões. É notável, portanto, os impactos econômicos de uma política de adequação-enterramento descoordenada terão sobre ambos os setores, que se torna ainda mais prejudicial em um ambiente econômico deteriorado.
Recomenda-se, neste cenário, que a adequação ocorra sempre por demanda (de novo entrante ou por questões de segurança), identificando-se as fontes de recurso para este fim, entre os agentes envolvidos (entrante, telecomunicações, energia elétrica e recursos públicos, quando for o caso), com a indicação de cronograma de adequação máximo, para o melhor planejamento dos agentes, conferindo mais segurança ao ambiente de negócios.

Anexo I
A ANEEL, por meio da Nota Técnica26 no 51/2010-SRD/ANEEL, propõe com base na NBR 15.688/2009 e na NBR 15.214/2005 as diretrizes para a ocupação dos postes pelas distribuidoras de energia elétrica e empresas de telecomunicações. Segundo a nota técnica, o poste pode ser dividido em sete partes, conforme Erro! Fonte de referência não encontrada..
Figura 2 - Delimitação da área dos postes, segundo a ANEEL
Fonte: ANEEL. Nota Técnica no 51/2010-SRD/ANEEL. Elaboração LCA Consultores.
Com base nestes dados, a ANEEL sugere a seguinte fórmula para calcular o Fator de Utilização de telecomunicações.
Fórmula 3 - Cálculo ANEEL para o Fator de Utilização 𝐹𝑈=𝐻𝑡𝑒𝑙+[(𝐻𝑡𝑒𝑙𝐻𝑡𝑒𝑙+𝐻𝑒𝑙+𝐻𝑐)×(𝐻𝑠𝑒𝑔+𝐻𝑠+𝐻𝑒𝑛𝑔)]𝐻𝑇
26 Última Nota Técnica conhecida sobre o tema.
Hc: é a faixa destinada à instalação de cruzetas, sem considerar a derivação de ramal
Hel: é a faixa destinada aos cabos elétricos
Hseg: é a distância de segurança entre cabos de energia e de telecomunicações
Htel: é a faixa de ocupação dos cabos de telecomunicações
Hs: é a distância mínima de fixação do cabo de telecomunicações do solo
Heng: é a faixa de engastamento do poste
Ht: é a altura total do poste

Fonte: Nota Técnica 51/2010-SRD/ANEEL. Elaboração LCA Consultores.
O Fator de Utilização segundo a Erro! Fonte de referência não encontrada. é de 19,23%. Na prática, este resultado é o mesmo que considerar o cálculo do Fator de Utilização apenas como uma divisão simples entre a área de telecomunicações (Htel) pela área útil do poste (Htel + Hel + Hc). Importante destacar que esta fórmula de cálculo incorpora contribuições realizadas nas audiências ANEEL 007/2007 e Consultas Públicas 776/2007 e 30/2013 da Anatel. Conforme mencionado, as Agências não prosseguiram com esta metodologia de cálculo, fixando o preço de compartilhamento em R$ 3,14 por ponto de fixação.
Cláudia Viegas Diretora de Regulação Econômica
Doutora em Economia
João Vitor Marchi
Analista de Projetos
Fernando Malateaux Sakon Gerente de Projetos

Ficha técnica
Considerações sobre compartilhamento de postes entre o setor de telecomunicações e de distribuição de energia elétrica: Nota Técnica – Consulta Pública Anatel nº 28/2018 e ANEEL nº 16/2018 (Tomada de Subsídios para AIR)
Equipe técnica
Cláudia Viegas – Diretora de Regulação Econômica. Doutora em Economia.
Fernando Sakon – Gerente de Projetos. Economista.
João Marchi – Analista Pleno. Economista.

LCA Consultores
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Fone: 11 3879-3700 | Fax: 3879-3737
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Sumário Executivo ____________________________________ 2
Introdução ___________________________________________ 5
2. Regularização da ocupação __________________________ 6
3. Preço de compartilhamento dos pontos de fixação dos postes de energia elétrica ___________________________ 11
3.1 Princípios do compartilhamento de infraestrutura _____________________ 11
3.2 Impactos da Resolução Conjunta nº 04/2014 ________________________ 13
3.3 Metodologia para aferição do preço de compartilhamento ______________ 16
Considerações Finais _________________________________ 21
Anexo I _____________________________________________ 24
Ficha técnica ________________________________________ 26
 

Sumário Executivo
A presente Nota Técnica foi solicitada pela Claro à LCA com o objetivo de analisar o material das Consultas Públicas Anatel nº 28/2018 e ANEEL nº 16/2018. Essas consultas públicas têm por objetivo a tomada de subsídios para a Análise de Impacto Regulatório (AIR) sobre a revisão da Resolução Conjunta nº 04/2014, que trata do compartilhamento de infraestrutura das empresas de energia elétrica com as empresas de telecomunicações.
A presente Nota Técnica apresenta os princípios e diretrizes que devem ser observados no cálculo dos preços de compartilhamento de postes entre os setores de distribuição de energia elétrica e serviços de telecomunicações, bem como para a regularização da ocupação desta infraestrutura sem a pretensão de, neste momento, fazer proposições metodológicas detalhadas para isso, ficando tais proposições para momento seguinte, durante Consulta Pública futura que deverá ocorrer no âmbito da presente AIR.
Primeiramente, cumpre destacar que os postes são de propriedade das distribuidoras de energia elétrica, que os utilizam como infraestrutura para prestação do serviço de distribuição, cuja as receitas são auferidas por meio da tarifa de energia, regulada pela ANEEL. Sendo assim, todos os custos das distribuidoras, sejam eles operacionais ou financeiros, são remunerados por esta tarifa de energia, que deve garantir a sustentabilidade econômica das distribuidoras por meio de uma taxa de retorno regulada. É permitido que as distribuidoras utilizem os postes para outros fins que não a prestação dos serviços de distribuição, nos chamados serviços acessórios, que não são essenciais para a sustentabilidade financeira da concessão. É neste contexto que se insere o compartilhamento do espaço ocioso dos postes com o setor de telecomunicações, que se dá por meio de um contrato que determina um preço de compartilhamento, que gera uma receita acessória para distribuidora.
As distribuidoras de energia elétrica são concessionárias que detém um monopólio de exploração do serviço em determinada região, tendo, desta forma, o monopólio natural dos postes de sua propriedade. Os postes das distribuidoras de energia elétrica são considerados uma essential facility1 (infraestrutura essencial)
1 Uma infraestrutura é dita essencial (em inglês, essential facility) se, para operar em um determinado mercado, todo e qualquer participante precisa fazer uso dela. A infraestrutura essencial não é facilmente duplicável, seja por razão de escala ou tecnologia. Entre os exemplos para o setor de telecomunicações, pois são imprescindíveis para a prestação dos serviços. Por conta disso, a Lei Geral de Telecomunicações (LGT) garante ao setor o direito de utilizar os postes de propriedade das distribuidoras, mediante pagamento “de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis”, evitando que haja subsídio cruzado entre os setores. Com preços elevados, também não se garante a otimização de recursos e redução de custos operacionais, princípio presente no artigo 6º da Resolução Conjunta nº 1/1999.
Não deve afetar a precificação da infraestrutura compartilhada regras específicas do setor elétrico como, por exemplo, a destinação da receita por meio da modicidade tarifária. Haveria, neste caso, além do subsídio cruzado entre os serviços, transferência de risco de um setor para o outro, com grave prejuízo para o ambiente de negócios e tomada de decisão dos agentes.
A Resolução Conjunta ANEEL e Anatel nº 04/2014 (doravante Resolução Conjunta nº 04/2014), pela primeira vez, determinou o valor de R$ 3,19 como sendo um preço de referência para a precificação do ponto de fixação no poste. Isso representa um avanço dado que o monopólio natural de uma essential facilty cria uma assimetria negocial entre o proprietário (distribuição de energia elétrica) e o demandante da infraestrutura essencial (telecomunicações), que pode levar a valores elevados de compartilhamento. Atribuir um preço de referência torna mais simétrica a negociação entre esses agentes.
Mesmo com esse progresso, aprimoramentos são necessários. O valor de R$ 3,19 por ponto de fixação foi obtido através da média dos preços até então praticados, em ambiente de negócios que carrega as falhas de mercado explicitadas.
A LCA elaborou um exercício de fluxo de caixa com valor presente líquido (VPL) igual a zero, que utilizou dados reais coletados em perícia durante um processo judicial da Claro, que resultou em preço de compartilhamento de R$ 1,11 por ponto de fixação. Isto demonstra que o preço de R$ 3,19 por ponto de fixação definido na regulação não é adequado para todos os casos e que é importante se ter um preço de referência que considera a estrutura de custos de cada distribuidora em cada região. É importante que os parâmetros utilizados para a definição desse preço de compartilhamento sejam definidos de forma conjunta entre os setores envolvidos, com transparência, para que,
de infraestrutura essencial, destacam-se aeroportos (toda companhia aérea que deseja operar em uma determinada localidade precisa fazer uso do aeroporto que lá existe), portos e redes de transmissão de energia elétrica (MOTTA, Massimo. Competition Policy: theory and practice, Cambridge Univerity Press, 2004, p. 66-68).
a despeito da possibilidade de custos regionalizados, haja a segurança de harmonia em método e critérios.
Além da precificação, outra questão alvo de regulamentação diz respeito à regularização da ocupação dos postes, chamada de adequação. Atualmente, muitos postes das distribuidoras de energia elétrica estão ocupados de maneira desordenada, com mais operadoras de telecomunicações do que a capacidade do poste permite, com fios em excesso e instalados de maneira incorreta ou em outras situações que vão contra as normas técnicas, regulatórias ou de segurança. Sobre este ponto, entende-se que a adequação deve observar obrigações tanto das empresas de energia elétrica (proprietárias da infraestrutura, que devem manter um cadastro atualizado sobre a ocupação de seus postes, além da fiscalização); quanto das empresas de telecomunicações (usuárias), no sentido de que ambos devem prezar pela ocupação regular dos postes. Sendo assim, não se pode tratar a temática do compartilhamento como a “Tragédia dos Comuns”, como sugere a Tomada de Subsídios nas referidas Consultas Públicas. A Tragédia dos Comuns ocorre quando um ativo cuja propriedade não é bem delimitada é utilizado pelos agentes até sua exaustão, pois, se não há proprietário bem definido, não há incentivos para investimentos individuais para preservação do ativo. Nestes casos, o poder público deve atuar para regulamentar o acesso a tal ativo. Conforme mencionado, a propriedade do poste é bem delimitada, pertencendo às concessionárias do serviço distribuição de energia elétrica.
A adequação carece de um planejamento acurado, envolvendo as esferas públicas afetas ao tema de mobiliário urbano. Assim, deve haver compatibilização entre as políticas de telecomunicações (preservação do ambiente competitivo, para que não ocorra barreira artificial à entrada de novas empresas) e de energia elétrica (manutenção e modernização da infraestrutura), com o envolvimento do Ministério das Cidades e Prefeituras (modernização e enterramento de infraestrutura, por exemplo), de forma que haja otimização de esforços, sem desperdício de recursos. É necessário que haja clara indicação da fonte e disponibilização de recursos públicos para implementação de tais políticas. Esse ponto é de extrema importância visto que há serviços prestados em regime de concessão, o que confere necessidade de preservação de equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.
Na indisponibilidade de recursos públicos para viabilizar políticas de enterramento e/ou fonte de receita para estabelecimento de cronograma mínimo de adequação, entende-se que esta deva ocorrer exclusivamente por demanda (para novos entrantes e/ou razões de segurança), atentando-se para os efeitos econômicos nos setores de telecomunicações e de energia elétrica, com indicação de número máximo de pontos a serem adequados, para o melhor planejamento dos agentes (entrantes, setor de energia elétrica, telecomunicações).
Introdução
Esta Nota Técnica foi solicitada pela Claro à LCA com o objetivo de analisar o material apresentado nas Consultas Públicas Anatel nº 28/2018 e ANEEL nº 16/2018. As Consultas Públicas citadas têm igual conteúdo, divididas em dois temas principais: 1) Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica e; 2) Preço de compartilhamento dos pontos de fixação dos postes de energia elétrica.
A discussão acerca da regularização da ocupação desordenada dos postes das distribuidoras deve estar coordenada com a discussão acerca do enterramento dos mesmos, política pública que começou a ser implementada em alguns municípios. Realizar investimentos em adequação de um grupo de postes (retirada de fios, unificação de pontos, identificação das operadoras, dentre outros) para que estes sejam posteriormente enterrados, faz com que haja desperdício de recursos, uma vez que caso eles sejam enterrados, novos investimentos terão que ser feitos. Cumpre destacar a necessidade de indicação de fonte de receitas para a implementação de tal política pública, buscando-se preservar o equilíbrio econômico-financeiros dos contratos dos entes privados.
Como otimização de recursos, tanto público quanto privado, recomenda-se que a adequação se dê sob demanda, com indicação de cronograma anual máximo para o devido planejamento dos agentes. A demanda pode ser motivada por quesitos de segurança ou a viabilização da entrada de novos agentes, indicando-se as responsabilidades financeiras de cada um para a realização da adequação (entrante, setor de telecomunicações e setor de energia elétrica).
Sobre a precificação, o valor pago pelas operadoras de telecomunicações deve ser a justa medida para remunerar a infraestrutura, para que não haja subsídio cruzado entre os serviços. Caso contrário, a tarifa de energia elétrica estaria sendo subsidiada pelo

setor de telecomunicações, em caso de sobreprecificação do ponto de fixação. Tampouco deve afetar a precificação da infraestrutura compartilhada regras específicas do setor elétrico como, por exemplo, a destinação da receita por meio da modicidade tarifária. Caso contrário, haveria aqui uma relevante incerteza regulatória para o setor de telecomunicações advinda de políticas do setor de energia elétrica.
Hoje, por exemplo, por determinação exclusiva da ANEEL, 60% das receitas de compartilhamento da infraestrutura devem ser destinadas, obrigatoriamente, para a modicidade tarifária do setor elétrico, ou seja, para redução da tarifa de energia. Isso, em nada, deve afetar a remuneração da infraestrutura compartilhada, que deve ser definida exclusivamente pelo seu custo, e não pela destinação da receita. Caso contrário, havendo qualquer mudança nesse percentual de destinação obrigatória, haveria um efeito imediato no setor de telecomunicações, deixando os agentes e usuários sujeitos a riscos não gerenciáveis, advindos de outro setor, além de causar evidente subsídio cruzado entre os serviços.
Esta Nota Técnica está dividida em duas seções. A primeira trata da regularização da ocupação. A segunda trata do preço de compartilhamento, analisando a metodologia do preço estabelecido na Resolução Conjunta nº 04/2014 e seus efeitos. Por fim, apresentam-se as considerações finais.
2. Regularização da ocupação
As Consultas Públicas Anatel nº 28/2018 e ANEEL nº 16/2018 têm como um dos temas a ser estudado em futura Análise de Impacto Regulatório a regularização da ocupação de postes. Este tema é dividido em três subtemas: 1) Regularização do Passivo; 2) Regras Gerais de Regularização e; 3) Disseminação de Informação.
Esta seção dará enfoque para as questões relacionadas ao primeiro subtema, “Regularização do Passivo” (doravante chamada de adequação), dado que as medidas a serem adotadas têm potencial de forte impacto financeiro além de envolver discussões de outras políticas públicas como o enterramento de infraestrutura.

A discussão da adequação envolve, de maneira geral, a redução do número de fios fixados nos postes. Atualmente, conforme ressaltado pelas Agências na Tomada de Subsídio, é usual que mais prestadoras do que é permitido ocupem os postes. Isso faz com que os fios fiquem desorganizados e dificulte tanto a manutenção da infraestrutura como a fiscalização da ocupação, cujo objetivo é garantir a conformidade com as normas técnicas de segurança e o cumprimento das normas regulatórias. Outro tema de atenção é a quantidade de pontos de fixação ocupada por cada empresa, para que não haja dificuldades à entrada de novas operadoras de telecomunicações.
Frente a estas duas questões (excesso de fios e ocupação de pontos que possa dificultar a entrada de novas operadoras) a Resolução Conjunta ANEEL e Anatel nº 04/2014 (doravante Resolução Conjunta nº 04/2014) trouxe algumas ações, sendo as principais:
1) Prestadoras não podem ocupar mais de um ponto de fixação (Artigo 2º). A adequação para um ponto de fixação deve ocorrer conforme sejam solicitados novos compartilhamentos por outras prestadoras (Artigo 5º, §1).
2) Os custos relativos à regularização serão arcados pelas prestadoras de telecomunicações, conforme cronograma de regularização acordado entre as partes – telecomunicações e energia (Artigo 4º, § 5). O cronograma de regularização não deve ultrapassar 2.100 postes por ano por distribuidoras de energia elétrica (Artigo 4º, §6).
Adicionalmente, a Resolução Conjunta nº 04/2014 indica que ambos os setores envolvidos no compartilhamento devem prezar pela regular ocupação dos postes, mas que para solicitar correções, as distribuidoras de energia elétrica devem notificar as prestadoras de telecomunicações, indicando todas as modificações necessárias. Isto ocorre, pois, a propriedade dos postes é das empresas distribuidoras de energia elétrica, que devem manter um cadastro atualizado da ocupação de seus postes (como prevê o artigo 9º da Resolução Conjunta 04/2014), permitindo uma efetiva fiscalização e maior acurácia na identificação de cada prestadoras, seja para fins contratuais ou para responsabilização no caso de irregularidades. Às prestadoras cabe garantir que suas instalações estão em conformidade com as normas técnicas e regulatórias.
Esta delimitação da propriedade é importante pois a Tomada de Subsídio trata o tema do compartilhamento como a “Tragédia dos Comuns”. A tragédia dos comuns apenas ocorre quando existe um bem sobre o qual não há direito de propriedade bem definido, o dito “bem comum”, que é, ao mesmo tempo, não excludente e rival. Em outras

palavras, não é possível impedir que pessoas usufruam desse bem (não excludente) e o uso do bem por um indivíduo impede que os demais o usem (rival). Nesse contexto, a sociedade faz uso excessivo do bem comum, tendendo a exauri-lo. A solução mais simples para a tragédia dos comuns é atribuir a propriedade do bem comum a um indivíduo, que teria interesse em gerir a utilização do bem de modo mais eficiente2. O conceito de “Tragédia dos Comuns” não se adequa à discussão do compartilhamento, pois a propriedade já está definida, sendo das distribuidoras de energia elétrica. Desta forma, a adequação da infraestrutura deve considerar as responsabilidades dos agentes envolvidos (entrante, setor de energia, setor de telecomunicações e entes públicos, no caso de implementação de políticas públicas relacionadas ao mobiliário urbano).
Segundo o estudo que orienta a Tomada de Subsídios em análise, há cerca de 48 milhões de postes no Brasil, dos quais 9 milhões necessitariam de adequação. Apesar desta estimativa ter por objetivo apenas indicar a magnitude do problema de ocupação, é mister verificar a metodologia empregada nesta mensuração.
É importante que a nova regulamentação só considere como necessária a adequação dos postes que estão impedindo a ampliação da concorrência (com todos os pontos de fixação ocupados por poucas empresas) ou apresentem riscos à segurança. Ainda assim, a quantidade de adequações deve estar limitada a um teto anual, para que não haja prejuízo financeiro relevante para os agentes envolvidos, indicando-se as fontes de receita e os responsáveis por tal adequação (entrante, setor de energia, setor de telecomunicações, ente público, quando for o caso).
Adicionalmente, a discussão acerca da regularização da ocupação desordenada dos postes das distribuidoras deve estar coordenada com a discussão acerca do enterramento dos mesmos, política pública que começou a ser implementada em alguns municípios. Realizar investimentos em adequação de um grupo de postes (retirada de fios, unificação de pontos, identificação das operadoras, entre outros) para que estes sejam posteriormente enterrados, faz com que haja desperdício de recursos, uma vez que, caso eles sejam enterrados, novos investimentos terão que ser feitos por parte de ambos os setores.
Desta forma, é essencial que haja planejamento sobre adequação e enterramento, compatibilizando os diversos aspectos de política pública nas esferas envolvidas
2 VARIAN, Hal R. Microeconomia: princípios básicos, Elsevier, 2006, p. 687-691

(Anatel, ANEEL, Ministério das Comunicações, Ministério de Minas e Energia, Ministério das Cidades, Municípios, entre outros), para evitar que haja prejuízo financeiro para às empresas envolvidas, com clara indicação da fonte e disponibilização de recursos públicos para implementação de tais políticas. Ainda mais considerando-se que há concessões no setor de telecomunicações e de distribuição que devem ter seu equilíbrio econômico financeiro preservado, sob pena de se iniciarem diversos processos de reequilíbrio dos contratos.
Notadamente no contexto atual, de grave crise econômica (ver Box 1), em que há especial escassez de recursos para investimento, é necessário atenção das autoridades para maior racionalidade na imposição de esforços por parte tanto do setor privado quanto do público. Box 1 - Cenário Econômico O Brasil registrou em 2015/2016 a pior recessão de sua história, com queda acumulada no PIB na ordem de 7,0%, após um quadro de desaceleração ocorrido entre 2011 e 2014, conforme Figura 1. Figura 1 - PIB (variação real) Fonte: Fonte: IBGE. Elaboração: LCA Consultores. Em 2017, o Brasil iniciou o processo de saída da crise, com um crescimento de 1,0%, que se deu em função de excepcional resultado da Agropecuária (crescimento de 13,0%) e da balança comercial, que registrou superávit recorde de 67 bilhões de dólares. A despeito do crescimento de 2017e da projeção de crescimento de 1,5% em 2018, o quadro fiscal é grave, com a Dívida Pública no patamar de 75% e 5 anos consecutivos de déficits fiscais nas contas públicas. Isso restringe a capacidade do governo de impulsionar a economia com gastos públicos, o que faz do investimento privado variável fundamental para a retomada do crescimento econômico robusto no curto e médio prazo.
6,1%6,1% 6,1%
5,1%5,1% 5,1%
7,5%7,5% 7,5%
4,0%4,0% 4,0%
1,9%1,9% 1,9%
3,0%3,0% 3,0%
0,5%0,5% 0,5%
1,0%1,0% 1,0%
-0,1%0,1% 0,1%
-3,5%3,5% 3,5%
-3,5%3,5% 3,5%
2007 2007
2008 2008
2009 2009
2010 2010
2011 2011
2012 2012
2013 2013
2014 2014
2015 2015
2016 2016
2017 2017
Média: 4,6% / ano Média: 4,6% / ano Média: 4,6% / ano Média: 4,6% / ano Média: 4,6% / ano Média: 4,6% / ano Média: 4,6% / ano Média: 4,6% / ano
Média: 3,0% / ano Média: 3,0% / ano Média: 3,0% / ano Média: 3,0% / ano Média: 3,0% / ano Média: 3,0% / ano Média: 3,0% / ano Média: 3,0% / ano
Média: Média: Média: -1,4% / ano 1,4% / ano1,4% / ano1,4% / ano 1,4% / ano

Sendo assim, é fundamental a formulação de políticas públicas que estimulem o setor privado e prezem pela racionalização de seus investimentos, reduzindo perdas e ampliando o bem-estar social.
A título de exemplo, para enterrar 13,2 km de fios (de 22.503 km na cidade de São Paulo), a AES Eletropaulo investirá R$ 50 milhões3. A Claro, por sua vez, prevê investimentos da ordem de R$ 110 milhões de reais para enterrar 38 km, a um custo médio por de R$ 2,9 milhões. Levantamento feito pela AES Eletropaulo4 e pela revista “O Setor Elétrico”5 indica que no âmbito internacional, o financiamento do enterramento é feito mediante rapasse de custos às tarifas de energia ou com um mix de repasse de custos ao consumidor com investimento do poder público (usualmente o município).
Cumpre destacar a insegurança jurídica neste tema. A Prefeitura de São Paulo havia determinado o enterramento de 250 km de redes aéreas por ano, decisão suspensa por medida liminar6. Pode-se destacar também a permissão dada às distribuidoras - pela Resolução Normativa ANEEL nº 797/20177 - para que retirem cabos das operadoras que não cumpram o cronograma de adequação estabelecido, ou que sejam consideradas clandestinas (sem contrato de compartilhamento). Esta medida leva a uma interrupção no serviço de telecomunicação, impactando diretamente os consumidores e a atividade econômica, ainda mais considerando que por erros técnicos ou administrativos, cabos em situação regular possam vir a ser inutilizados de maneira equivocada.
Sem clareza e razoabilidade na política pública, é de se esperar a judicialização do tema, o que desvia recursos que seriam melhor aproveitados pela sociedade se convertidos em investimentos.
3 Disponível em: <http://www.convergenciadigital.com.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?UserActiveTemplate=site&UserActiveTemplate=mobile&infoid=48453&sid=4>. Acesso em 26/10/2018.
4 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/arquivos/PDF/Palestra_3_AES%20Eletropaulo.pdf>. Acesso em 05/11/2018.
5 Disponível em: <http://www.osetoreletrico.com.br/wp-content/uploads/2013/09/ed-90_Fasciculo_Cap-VII-Redes-subterraneas.pdf>. Acesso em 05/11/2018.
6 Disponível em: <http://www.telesintese.com.br/prefeitura-amplia-rede-ser-enterrada-em-sao-paulo-e-desagrada-operadoras>/. Acesso em 26/10/2018.
7 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/ren2017797.pdf>. Acesso em 05/11/2018.

3. Preço de compartilhamento dos pontos de fixação dos postes de energia elétrica
Conforme mencionado, as Consultas Públicas ANEEL nº 16/2018 e Anatel nº 28/2018 são divididas em dois temas principais: 1) Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica e; 2) Preço de compartilhamento dos pontos de fixação dos postes de energia elétrica. Esta seção analisa o segundo tema, indicando os princípios regulatórios do compartilhamento e os efeitos da atual Resolução Conjunta nº 04/2014.
3.1 Princípios do compartilhamento de infraestrutura
Desde a promulgação da Lei Geral das Telecomunicações (Lei8 nº 9.472 de 16 de julho de 1997) as prestadoras de serviços de telecomunicações passaram a ter explicitado o direito de utilizar a infraestrutura já instalada das distribuidoras de energia elétrica como suporte para a oferecer os seus próprios serviços. Segundo o artigo nº 73 da LGT:
as prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo terão direito à utilização de postes, dutos, condutos e servidões pertencentes ou controlados por prestadora de serviços de telecomunicações ou de outros serviços de interesse público, de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis. (grifo nosso)
Este dispositivo se alinha com um dos princípios fundamentais da LGT, que no artigo 2º, incisos I e II determina que:
Art. 2º O Poder Público tem o dever de:
I - garantir, a toda a população, o acesso às telecomunicações, a tarifas e preços razoáveis, em condições adequadas;
II - estimular a expansão do uso de redes e serviços de telecomunicações pelos serviços de interesse público em benefício da população brasileira;
8 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/legislacao/leis/2-lei-9472>. Acesso em 18/04/2018.

Ao estabelecer que as empresas de telecomunicações podem utilizar a infraestrutura das distribuidoras de energia elétrica, evita-se a sua duplicação, dando maior viabilidade econômica aos empreendimentos de expansão de cobertura de serviços de telecomunicações e evitando que haja custos adicionais desnecessários embutidos nos preços aos consumidores. Outro efeito positivo é a otimização do mobiliário urbano, sem a necessidade de mais infraestrutura, notadamente em cidades com grande densidade populacional, em que espaços se tornam cada vez mais escassos.
Em contrapartida ao uso da infraestrutura do setor de distribuição de energia elétrica, há o pagamento pelo direito de uso, sendo que o preço estabelecido não deve ser discriminatório e deve ser justo e razoável. Também, é determinado no artigo 73º, parágrafo único, que cabe aos órgãos reguladores dos setores de telecomunicações (Anatel), energia elétrica (ANEEL) e petróleo (ANP) determinar as condições de compartilhamento. Com base neste dispositivo da LGT, foi promulgada em 24 de novembro de 1999 a Resolução Conjunta9 nº 1 (ANEEL, Anatel e ANP) que aprova o “Regulamento Conjunto para Compartilhamento de Infra-Estrutura entre os Setores de Energia Elétrica, Telecomunicações e Petróleo”.
No entanto, destaca-se que a Resolução Conjunta nº 1/1999 não faz nenhum comentário acerca da metodologia de cálculo do preço “justo e razoável” descrito no artigo 73º da LGT, uma vez que determina em seu artigo 21º que os preços a serem cobrados serão negociados livremente, “observando o princípio da isonomia e da livre competição”, com a ressalva de que eles “devem assegurar a remuneração do custo alocado à infraestrutura compartilhada e demais custos percebidos pelo Detentor” e devem visar a “otimização de recursos e redução de custos operacionais“ (artigo 6º). O artigo 15º determina que nas negociações não são admitidos comportamentos prejudiciais à ampla, livre e justa competição.
Caso os entes regulados não entrem em acordo acerca das condições de compartilhamento, eles podem acionar as Agências reguladoras para arbitrar o conflito (artigo nº 14, § 2º). O processo arbitral é definido no “Regulamento Conjunto de Resolução de Conflitos das Agências Reguladoras dos Setores de Energia Elétrica,
9 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/resolucoes-conjuntas/84-resolucao-conjunta-1>. Acesso em 10/04/2018.

Telecomunicações e Petróleo”, aprovado pela Resolução Conjunta10 nº 2 de 27 de março de 2001.
Visando o aprimoramento dos mecanismos de solução dos processos de arbitragem, começou a ser estudada a definição de um preço de referência de compartilhamento dos postes, através da Consulta Pública Anatel 776/2007 e da Audiência Pública 007/2007 da ANEEL. No entanto, a definição do preço de referência em R 3,19 por ponto de fixação só foi efetivada em 2014, a partir da promulgação da Resolução Conjunta11 nº 4 de 16 de dezembro de 2014.
3.2 Impactos da Resolução Conjunta nº 04/2014
A definição de um preço de referência para processos arbitrais tinha por objetivo agilizar os processos de solução de conflitos, mas também trouxe como benefício a redução da assimetria negocial existente na definição de contratos de compartilhamento. Como as distribuidoras de energia elétrica detêm o monopólio natural dos postes em suas determinadas regiões e estes são essential facilities12, é possível que elas cobrem valores elevados, acima dos justos e razoáveis (princípios da LGT), uma vez que as prestadoras de serviços de telecomunicações não podem abdicar do contrato de compartilhamento sem que haja prejuízo direto à continuidade da prestação dos serviços.
Com a definição do preço em R$ 3,19 por ponto de fixação, foi possível ao setor de telecomunicações obter melhores condições de negociação, pois as distribuidoras de energia elétrica passaram a ter incentivos para negociar valores próximos ao justo e adequado com o objetivo de evitar os custos de procedimentos arbitrais, que resultariam em um valor de R$ 3,19 por ponto de fixação.
10 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/resolucoes-conjuntas/85-resolucao-conjunta-2>. Acesso em 11/04/2018.
11 Disponível em: <http://www.anatel.gov.br/legislacao/resolucoes/resolucoes-conjuntas/820-resolucaoconjunta-4>. Acesso em 18/04/2018.
12 Uma infraestrutura é dita essencial (em inglês, essential facility) se, para operar em um determinado mercado, todo e qualquer participante precisa fazer uso dela. A infraestrutura essencial não é facilmente duplicável, seja por razão de escala ou tecnologia. Entre os exemplos de infraestrutura essencial, destacam-se aeroportos (toda companhia aérea que deseja operar em uma determinada localidade precisa fazer uso do aeroporto que lá existe), portos e redes de transmissão de energia elétrica (MOTTA, Massimo. Competition Policy: theory and practice, Cambridge Univerity Press, 2004, p. 66-68).

Apesar deste importante benefício, o valor de R$ 3,19 foi obtido pela média dos preços até então praticados, que eram formados em ambiente com as falhas de mercado supracitadas (monopólio natural detentor de essential facility, que possibilita a cobrança de valores elevados de compartilhamento).
De acordo com a Nota Técnica13 0185/2013-SRD/SCT/ANEEL, para definição do preço de referência foram analisados14 461 contratos de compartilhamento de postes, onde identificou-se que o valor médio ponderado de compartilhamento seria de R$ 2,44 por ponto de fixação. O Quadro 1 apresenta os valores apurados pela ANEEL.
Quadro 1 - Preços de compartilhamento de postes apurados pela ANEEL
Categoria
Preço
Máximo
R$ 10,57
Mínimo
R$ 0,30
Média
R$ 4,54
Média Ponderada
R$ 2,44
Desvio Padrão
R$ 2,30
Fonte: Nota Técnica 0185/2013-SRD/SCT/ANEEL. Elaboração LCA Consultores.
Na Resolução Conjunta 04/2014, determinou-se o preço de R$ 3,19 por ponto de fixação ao invés de R$ 2,44, indicando que o valor elaborado em 2009, foi atualizado monetariamente para 2014, apesar de não estar explícito o índice e nem os períodos de correção utilizados15.
Depreende-se da metodologia adotada que o preço de referência de compartilhamento de postes nada mais é do que uma média ponderada dos valores praticados no mercado. Isto posto, é possível afirmar que o valor de R$ 3,19 por ponto de fixação adotado na Resolução Conjunta 04/2014 não garante que os princípios de “isonomia e razoabilidade” definidos na LGT e que devem guiar o compartilhamento de
13 Disponível em: <http://www.aneel.gov.br/audiencias-publicas?p_auth=tRDU97Io&p_p_id=audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet&p_p_lifecycle=1&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-2&p_p_col_count=1&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_documentoId=11084&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_tipoFaseReuniao=fase&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_javax.portlet.action=downloadAnyFile>. Acesso em 11/04/2018.
14 Analise feita na Nota Técnica nº 0051/2010-SRD/ANEEL. Fonte: Nota Técnica 0185/2013-SRD/SCT/ANEEL.
15 Índices de Inflação entre abril de 2009 e dezembro 2014: IPCA – 38,63%; IGP-M – 36,89%; IGP-DI – 37,72%.

infraestruturas entre os setores de telecomunicações e energia elétrica estão sendo observados. Ou seja, se em 2009 os preços estavam majorados, a média ponderada apenas os replicou.
A existência de condições abusivas nos contratos de compartilhamento de infraestrutura é de conhecimento das Agências desde o início dos estudos sobre o preço de referência que seria utilizado em processos arbitrais. A Nota Técnica16 n° 0027/2006-SRD-SRE/ANEEL, de 2006, ressalta:
Com base nos referidos dados, verificou-se o princípio contido no art. 73 da Lei no 9.472, de 1997, e também do art. 4o do Anexo da Resolução Conjunta ANEEL/ANATEL/ANP no 001, de 1999, não está sendo respeitado, pois houve tratamento discriminatório no estabelecimento dos preços nos contratos.
Além disso, o valor de referência estipulado tem como base um levantamento de preços de compartilhamento em contratos que foi realizado em 2009. Sendo assim, o preço estabelecido não incorpora o estado da infraestrutura em 2014 e possíveis ganhos de eficiência e reduções de custos entre os anos de 2009 e 2014. Isto pode gerar prejuízos tanto para as empresas de telecomunicações como para as empresas de distribuição de energia, pois, há uma precificação equivocada de seus custos atuais.
Um preço de compartilhamento elevado implica subsídio cruzado entre os serviços de telecomunicações e o serviço de distribuição de energia, pois, remunera-se mais do que apenas os custos associados ao compartilhamento da infraestrutura, aumentando o preço de um serviço (telecomunicações) e reduzindo o de outro (distribuição). Conforme a Aneel17:
[...] a cobrança de preços muito elevados proporciona a redução da tarifa dos consumidores de energia elétrica, porém
16 Disponível em: <http://www.aneel.gov.br/audiencias-publicas?p_auth=nu3nkcBj&p_p_id=audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet&p_p_lifecycle=1&p_p_state=normal&p_p_mode=view&p_p_col_id=column-2&p_p_col_count=1&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_documentoId=1226&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_tipoFaseReuniao=fase&_audienciaspublicasvisualizacao_WAR_AudienciasConsultasPortletportlet_javax.portlet.action=downloadAnyFile>. Acesso em: 24/04/2018.
17 Nota Técnica n° 0027/2006-SRD-SRE/ANEEL Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/audiencia/arquivo/2007/007/documento/nota_tecnica_n%C2%B0_0027_2006-srd-sre_aneel.pdf>. Acesso em 18/04/2018.
Nota Técnica LCA – p.16
subsidiados pelos usuários dos serviços de telecomunicações. (Nota Técnica no 0027/2006-SRD-SRE/ANEEL, p.4)
Com preços elevados, também não se garante a otimização de recursos e redução de custos operacionais, princípio presente no artigo 6º da Resolução Conjunta nº 1/1999. A seção 3.3 apresenta com mais detalhes os parâmetros que devem guiar o preço de compartilhamento e explica de maneira mais completa as questões envolvendo a modicidade tarifária.
3.3 Metodologia para aferição do preço de compartilhamento
Entende-se que o preço justo por ponto de fixação deve remunerar os custos incorridos no compartilhamento, sem que haja lucro econômico (acima do WACC regulado). Desta forma, garante-se que as empresas detentoras da infraestrutura não incorrerão nem em prejuízo e nem em lucro econômico com as receitas de compartilhamento, preservando-se os princípios de razoabilidade e não discriminação definidos na LGT.
Segundo entendimento da LCA, a metodologia de cálculo do preço de referência deve considerar a projeção de custos que a distribuidora de energia elétrica terá com o compartilhamento ao longo da vida útil do poste, mensurados através de um investimento inicial (CAPEX) e custos operacionais (OPEX), incluindo impostos sobre receita (PIS/COFINS,ICMS e ISS, por exemplo) e impostos sobre renda (IR/CSLL), conforme Fórmula 1.
Esta fórmula sintetiza os cálculos que são feitos por meio de um fluxo de caixa de investimento, ou seja, da projeção de investimentos, custos e receitas ao longo da vida útil do poste. Como os contratos são menores do que a vida útil dos postes, os custos podem ser estimados para o prazo do contrato, se garantido que os investimentos e depreciação18 sejam amortizados pela vida útil do poste.
Assim, a conta expressa na Fórmula 1 garante que não haverá lucro com as receitas de compartilhamento, pois o VPL do fluxo de caixa será zero. Cumpre destacar que esta
18 A amortização do investimento entra no fluxo de caixa como uma despesa, enquanto que a depreciação é utilizada somente para fins de cálculo do Imposto de Renda. A amortização do investimento é estimada pela função FRC (ver fórmula 1) que retorna um valor mensal.

fórmula já está simplificada para deixar a receita líquida em função dos demais parâmetros.
Fórmula 1- Metodologia Sugerida (1) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐿í𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎=𝑉𝑃𝐿 (𝐶𝐴𝑃𝐸𝑋)−𝑉𝑃𝐿(𝐷𝑒𝑝𝑟𝑒𝑐𝑖𝑎çã𝑜)1−𝑇+𝑉𝑃𝐿(𝑂𝑃𝐸𝑋)+𝑉𝑃𝐿(𝐷𝑒𝑝𝑟𝑒𝑐𝑖𝑎çã𝑜) (2) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎=𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐿í𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎1−𝑡
(3) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑇𝑒𝑙𝑒𝑐𝑜𝑚=𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎∗𝐹𝑅𝐶∗𝐹𝑈; onde 𝐹𝑅𝐶=𝑖(1+𝑖)𝑛(1+𝑖)𝑛 −1 (4) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑜𝑛𝑡𝑜=𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑇𝑒𝑙𝑒𝑐𝑜𝑚𝑁ú𝑚𝑒𝑟𝑜 𝑑𝑒 𝑃𝑜𝑛𝑡𝑜𝑠
Onde: -
CAPEX = Investimento em implantação da infraestrutura
OPEX = outros custos com manutenção da infraestrutura e compartilhamento
FU = fator de ponderação dos custos e investimentos em função da área ocupada pelo ponto de fixação
n = tempo de vida útil da infraestrutura, em meses
FRC = remuneração do investimento
i = WACC regulado do setor elétrico
t = Impostos indiretos (sobre receita)
T = Impostos diretos (sobre lucro)
Com o objetivo de avaliar o impacto de um cálculo de VPL = 0 com dados reais, e compará-lo com o preço de referência de R$ 3,19/ponto de fixação a LCA utilizou dados da perícia realizada por Urubatan N. Simões de Barros (CREA 1792/D-DF). Para elaborar os cálculos, a LCA adotou alguns parâmetros com base na regulação do setor de distribuição de energia elétrica, conforme explicado abaixo.
A vida útil do poste, identificada como “n” na Fórmula 1, é aquela definida pela regulamentação da ANEEL, que conforme a Tabela XVI do Anexo19 à Resolução Normativa20 nº 674 de 11 de agosto de 2015, é de 28 anos, dado que a taxa anual de depreciação é de 3,57% ao ano.
19 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/aren2015674_2.pdf>. Acesso em 18/06/2018.
20 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/ren2015674.pdf>. Acesso em 18/06/2018.
Nota Técnica LCA – p.18
No que se refere ao WACC regulado do setor elétrico (parâmetro “i”), o PRORET determina no submódulo21 2.4, revisão 2.0, o valor de 8,09% ao ano para as distribuidoras de energia elétrica. Assim, foi o valor utilizado para integrar o parâmetro FRC e que garante que não haverá lucro econômico por parte das distribuidoras de energia elétrica. Conforme divulgado pela ANEEL22, esta taxa será válida até dezembro de 2019.
O parâmetro Fator de Utilização (FU) é relativo à área ocupada pelas empresas de telecomunicações no poste e serve como um ponderador do CAPEX e OPEX incorrido pelas distribuidoras. A LCA avalia que a área relativa às empresas de telecomunicações em um poste padrão (especificado na Nota Técnica23 no 51/2010-SRD/ANEEL 24) é de 19,23% (ver Erro! Fonte de referência não encontrada.). Para estimar o valor de cada ponto dividiu-se 19,23% pelo número de pontos que podem ser ocupados em um poste.
Cumpre destacar que a fórmula adotada pela LCA não precifica fatores de mercado como a concorrência pela infraestrutura, ou seja, um poste em um local de alta demanda deverá ter seu valor calculado da mesma forma (CAPEX e OPEX) que um poste em um local afastado, de baixa demanda. A fórmula preserva aquilo que se entende como necessário ser remunerado pelo setor de telecomunicações na infraestrutura compartilhada, sem lucro econômico.
O valor pago pelas operadoras de telecomunicações deve ser a justa medida para remunerar a infraestrutura, para que não haja subsídio cruzado entre serviços. Caso contrário, a tarifa de energia elétrica estaria sendo subsidiada pelo setor de telecomunicações, em caso de sobreprecificação do poste. Tampouco deve afetar a precificação da infraestrutura compartilhada regras específicas do setor elétrico como, por exemplo, a modicidade tarifária. Caso contrário, haveria relevante incerteza regulatória para o setor de telecomunicações advinda de políticas do setor de energia elétrica.
21 Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/aren2015648_Proret_Submod_2_4_V2.pdf>. Acesso em 18/06/2018.
22 Disponível em: <http://www.aneel.gov.br/sala-de-imprensa/-/asset_publisher/zXQREz8EVlZ6/content/id/16314125>. Acesso em 19/06/2018.
23 Última Nota Técnica conhecida sobre o tema.
24 Disponível em: < http://www.consultaesic.cgu.gov.br/busca/dados/Lists/Pedido/Attachments/455510/RESPOSTA_PEDIDO_NT_0051-2010_SRD.pdf >. Acesso em 18/06/2018.
Nota Técnica LCA – p.19
Hoje, por exemplo, por determinação exclusiva da ANEEL25, 60% das receitas de compartilhamento da infraestrutura devem ser destinadas, obrigatoriamente, para a modicidade tarifária do setor elétrico, ou seja, para redução da tarifa de energia.
Entende-se que isso em nada deve afetar a remuneração da infraestrutura compartilhada, que deve ser definida exclusivamente pelo seu custo, e não pela destinação da receita. Caso contrário, havendo qualquer mudança nesse percentual de destinação obrigatória, haveria um efeito imediato no setor de telecomunicações, deixando os agentes e usuários sujeitos a riscos não gerenciáveis, advindos de outro setor.
Portanto, a fórmula supracitada não deve contemplar o fator de compartilhamento da modicidade tarifária. Caso contrário, o valor do ponto estimado pela metodologia expressa na Fórmula 1 seria dividido por 40%, fazendo com que o compartilhamento fique mais caro. Vale lembrar que preços de compartilhamento que remuneram mais do que os custos das distribuidoras geram subsídio cruzado entre os setores.
Isto posto, foram selecionados os seguintes itens de custo calculados pelo perito mencionado acima:
1. CAPEX:
a) Custo Global do Poste Típico = R$ 812,78
b) Mão de obra de Instalação = R$ 1.329,22
2. OPEX
a) Manutenção Regular = R$ 3,57/mês
b) Manutenção Adicional = R$ 0,36/mês
c) Custos indiretos = R$ 0,31/mês
O Fator de Utilização aplicado pela LCA foi o de 19,23%, conforme
25 Procedimento de Regulação Tarifárias – PRORET, submódulo 2.7. Disponível em: <http://www2.aneel.gov.br/cedoc/aren2016754_Proret_Submod_2_7_V4.pdf>. Acesso em 11/04/2018.

Anexo I. O WACC regulado, é de 8,09% ao ano (0,65% a.m.) e a vida útil do poste é de 28 anos (336 meses) conforme já explicado.
A formula elaborada pela LCA contempla o cálculo do VPL do OPEX, assim, assumiu-se como premissa que o OPEX é constante ao longo do tempo em termos reais. Na prática, aplica-se o valor de R$ 4,24 ao mês ao longo de 336 meses. Com estas premissas e dados construiu-se o seguinte exercício:
Fórmula 2 - Exercício com dados periciais 1) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐿í𝑞𝑢𝑖𝑑𝑎=(𝑅$ 2.142)−(𝑅$ 869)1−0,34+(𝑅$ 578)+(𝑅$ 869)=𝑅$ 3.376 (2) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎=𝑅$ 3.3761−0,0925−0,05=𝑅$ 3.937 (3) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑇𝑒𝑙𝑒𝑐𝑜𝑚=𝑅$ 3.937∗0,73%∗19,23%=𝑅$ 5,55 (3.1) 𝐹𝑅𝐶=0,0065∗(1+0,0065)336(1+0,0065)336 −1=0,73% (4) 𝑅𝑒𝑐𝑒𝑖𝑡𝑎 𝐵𝑟𝑢𝑡𝑎 𝑀𝑒𝑛𝑠𝑎𝑙 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑜𝑛𝑡𝑜=𝑅$ 5,555=𝑅$ 1,11
O resultado estimado pela LCA com base nos dados laudo pericial indica que o setor de telecomunicações deve remunerar as distribuidoras em R$ 5,55/mês. Este valor foi rateado pelo número de pontos que o poste comporta (não apenas o que está efetivamente ocupado). Assumimos 5 pontos em um poste, de forma que o preço de aluguel de cada ponto é de R$ 1,11/mês, no ano de 2014.
Isso demonstra que o valor de R$ 3,19 pode, em alguns casos, representar prejuízos importantes para as prestadoras de serviços de telecomunicações. É de se esperar que qualquer valor que seja fixo a nível nacional irá gerar estas distorções. Quanto mais regionalizado for o cálculo, menor as chances de gerar prejuízos para ambos os setores.
Ao se estimar o preço de compartilhamento por meio de uma metodologia que analisa o custo das distribuidoras, permite-se que aquelas que operem em regiões cuja a prestação do serviço é mais cara possa cobrar um valor mais elevado do que outra que opera em uma região com menor nível de custos. Isso garante que não haverá prejuízo para nenhum agente, seja do setor de telecomunicações, seja do setor de distribuição de energia elétrica.
É importante que os parâmetros utilizados para a definição desse preço de compartilhamento sejam definidos de forma conjunta entre os setores envolvidos, com transparência, para que, a despeito da possibilidade de custos regionalizados, haja a segurança de harmonia em método e critérios.
Considerações Finais
A Resolução Conjunta nº 04/2014 é resultado de um processo de regulamentação do compartilhamento de infraestruturas entre os setores de distribuição de energia elétrica e serviços de telecomunicações, iniciado a partir de determinação da Lei Geral de Telecomunicações, artigo 73º. Este artigo define que as empresas de telecomunicações têm o direito de utilizar a infraestrutura já instalada pertencente às distribuidoras de energia elétrica, “de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis”.
A negociação entre as partes dos dois setores é livre, podendo ser arbitrada pela Anatel, ANEEL e ANP caso não haja acordo. Com vistas a facilitar este procedimento, a Resolução Conjunta nº 04/2014 determina um preço de referência que pode ser utilizado pelas Agências, fixado em R$ 3,19 por ponto de fixação. Este preço de referência reduz as falhas de mercado decorrentes da situação em que o setor de energia elétrica detém monopólio natural de uma essential facility (poste), tendo condições para cobrar valores elevados de compartilhamento, em desalinho com os princípios regulatórios que devem nortear tal precificação.
Apesar dos benefícios do preço de referência, que reduz a assimetria negocial entre os setores, há aprimoramentos possíveis. Na análise dos procedimentos que levaram ao valor de R$ 3,19, no caso, dos documentos anexos na Audiência Pública ANEEL nº 007/2007 e nas Consultas Públicas nº 776/2007 e 30/2013 da Anatel, conclui-se que a metodologia utilizada não garante as condições justas, não discriminatórias e os preços razoáveis determinados na LGT, assim como não garante a otimização de recursos e redução de custos operacionais, conforme determinado no artigo 6º da Resolução Conjunta nº 1/1999.

Para o cálculo do preço de referência foi utilizado uma média ponderada dos valores praticados em contratos entre as distribuidoras de energia elétrica e as empresas de telecomunicações em 2009. O valor encontrado foi de R$ 2,44 por ponto de fixação, que foi atualizado monetariamente para o valor de R$ 3,19 em 2014. Ao adotar esta metodologia, a ANEEL definiu um preço de compartilhamento que incorporou os valores praticados pelas distribuidoras de energia, que já era de conhecimento da Agência serem excessivos, conforme explicitado na Nota Técnica n° 0027/2006-SRD-SRE/ANEEL. No que se refere à atualização monetária entre 2009 e 2014, a Aneel acaba por onerar as empresas de telecomunicações e remunerar as distribuidoras com base em parâmetros desatualizados, podendo impor prejuízos para ambos os setores.
A LCA estimou, com base em dados periciais, que o valor de compartilhamento por ponto de fixação em um caso específico é de R$ 1,11/mês (valores de 2014), significativamente menor do o valor determinado pela Resolução Conjunta nº 04/2014, de R$ 3,19/mês. Isso demonstra que preço de referência atual não é adequado para todos os casos e que os preços de compartilhamento deve levar em conta questões regionais e serem orientados pelos custos das distribuidoras, sem lucro econômico (acima do Wacc). Não se deve incluir no preço de compartilhamento o parâmetro da modicidade tarifária, sob risco de transferir os riscos da alteração de políticas do setor de distribuição de energia para o setor de telecomunicações. A definição do preço de compartilhamento deve ser guiada pelo critério de custos, sem sofrer efeito sobre regras a respeito da destinação da receita.
Desta forma, garante-se que as distribuidoras serão remuneradas na justa medida do custo da infraestrutura compartilhada, evitando que haja subsídio cruzado entre os dois setores em função de um lucro excessivo. Assim, a metodologia sugerida preserva os princípios legais e regulatórios estabelecidos pela LGT e pela Resolução Conjunta nº 01/1999.
É importante que os parâmetros utilizados para a definição desse preço de compartilhamento sejam definidos de forma conjunta entre os setores envolvidos, com transparência, para que, a despeito da possibilidade de custos regionalizados, haja a segurança de harmonia em método e critérios.
No que diz respeito ao tema da regularização do passivo de ocupação desordenada, entende-se que tanto o setor de energia elétrica (proprietário dos postes) como o setor de telecomunicações (usuário) devem prezar pela ocupação regular dos postes. Sendo assim, não se pode tratar a temática do compartilhamento como a “Tragédia dos

Comuns”, como sugere a Tomada de Subsídios. A Tragédia dos Comuns apenas ocorre quando um ativo cuja propriedade não é bem delimitada é utilizado pelos agentes até sua exaustão, pois, se não há proprietário, não há incentivos para investimentos individuais para preservação do ativo. Nestes casos, o poder público deve atuar para regulamentar o acesso a tal ativo. Conforme mencionado, a propriedade do poste é bem delimitada, pertencendo às concessionárias do serviço distribuição de energia elétrica, que tem incentivos para preservar os seus ativos.
Soma-se a esse debate a questão do enterramento de infraestrutura, o montante de investimentos necessários para sua execução e a insegurança jurídica a ele relacionado. Exigir a adequação de postes que serão posteriormente enterrados gera um custo perdido para a sociedade. Desta forma, é de suma importância que o regulamento de adequação de postes seja coordenado com as políticas de enterramento de redes aéreas, com a devida indicação de recursos públicos para este fim.
A título de exemplo, para enterrar 13,2 km de fios (de 22.503 km na cidade de São Paulo), a AES Eletropaulo investirá R$ 50 milhões. A Claro, por sua vez, prevê investimentos da ordem de R$ 110 milhões de reais para enterrar 38 km. O custo médio por km estimado pela Claro é de R$ 2,9 milhões. É notável, portanto, os impactos econômicos de uma política de adequação-enterramento descoordenada terão sobre ambos os setores, que se torna ainda mais prejudicial em um ambiente econômico deteriorado.
Recomenda-se, neste cenário, que a adequação ocorra sempre por demanda (de novo entrante ou por questões de segurança), identificando-se as fontes de recurso para este fim, entre os agentes envolvidos (entrante, telecomunicações, energia elétrica e recursos públicos, quando for o caso), com a indicação de cronograma de adequação máximo, para o melhor planejamento dos agentes, conferindo mais segurança ao ambiente de negócios.

Anexo I
A ANEEL, por meio da Nota Técnica26 no 51/2010-SRD/ANEEL, propõe com base na NBR 15.688/2009 e na NBR 15.214/2005 as diretrizes para a ocupação dos postes pelas distribuidoras de energia elétrica e empresas de telecomunicações. Segundo a nota técnica, o poste pode ser dividido em sete partes, conforme Erro! Fonte de referência não encontrada..
Figura 2 - Delimitação da área dos postes, segundo a ANEEL
Fonte: ANEEL. Nota Técnica no 51/2010-SRD/ANEEL. Elaboração LCA Consultores.
Com base nestes dados, a ANEEL sugere a seguinte fórmula para calcular o Fator de Utilização de telecomunicações.
Fórmula 3 - Cálculo ANEEL para o Fator de Utilização 𝐹𝑈=𝐻𝑡𝑒𝑙+[(𝐻𝑡𝑒𝑙𝐻𝑡𝑒𝑙+𝐻𝑒𝑙+𝐻𝑐)×(𝐻𝑠𝑒𝑔+𝐻𝑠+𝐻𝑒𝑛𝑔)]𝐻𝑇
26 Última Nota Técnica conhecida sobre o tema.
Hc: é a faixa destinada à instalação de cruzetas, sem considerar a derivação de ramal
Hel: é a faixa destinada aos cabos elétricos
Hseg: é a distância de segurança entre cabos de energia e de telecomunicações
Htel: é a faixa de ocupação dos cabos de telecomunicações
Hs: é a distância mínima de fixação do cabo de telecomunicações do solo
Heng: é a faixa de engastamento do poste
Ht: é a altura total do poste

Fonte: Nota Técnica 51/2010-SRD/ANEEL. Elaboração LCA Consultores.
O Fator de Utilização segundo a Erro! Fonte de referência não encontrada. é de 19,23%. Na prática, este resultado é o mesmo que considerar o cálculo do Fator de Utilização apenas como uma divisão simples entre a área de telecomunicações (Htel) pela área útil do poste (Htel + Hel + Hc). Importante destacar que esta fórmula de cálculo incorpora contribuições realizadas nas audiências ANEEL 007/2007 e Consultas Públicas 776/2007 e 30/2013 da Anatel. Conforme mencionado, as Agências não prosseguiram com esta metodologia de cálculo, fixando o preço de compartilhamento em R$ 3,14 por ponto de fixação.
Cláudia Viegas Diretora de Regulação Econômica
Doutora em Economia
João Vitor Marchi
Analista de Projetos
Fernando Malateaux Sakon Gerente de Projetos

Ficha técnica
Considerações sobre compartilhamento de postes entre o setor de telecomunicações e de distribuição de energia elétrica: Nota Técnica – Consulta Pública Anatel nº 28/2018 e ANEEL nº 16/2018 (Tomada de Subsídios para AIR)
Equipe técnica
Cláudia Viegas – Diretora de Regulação Econômica. Doutora em Economia.
Fernando Sakon – Gerente de Projetos. Economista.
João Marchi – Analista Pleno. Economista.

LCA Consultores
Rua Cardeal Arcoverde, 2450, Conjunto 301 - São Paulo, SP
Fone: 11 3879-3700 | Fax: 3879-3737
Site: www.lcaconsultores.com.br

AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES

CONSULTA PÚBLICA Nº 28, DE 30 DE AGOSTO DE 2018

TOMADA DE SUBSÍDIO

Revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por Prestadoras de Serviços de Telecomunicações​

Consulta Pública 28/2018-ANATEL

Na presente Consulta Pública, verifica-se que a intenção de ambas as Agências é, dentre outras, otimizar a regulamentação vigente aplicável ao tema.

Atualmente, em virtude de disposição contida na Resolução Conjunta nº 4/2014, existe preço de referência a ser tomado por base nas negociações de compartilhamento de infraestruturas de postes, qual seja, de R$3,19.

Imperioso dizer que a “inobservância” do valor de referência pelas detentoras da infraestrutura acarretaram em significativo aumento do contencioso administrativo e judicial sobre a disputa de preços e condições de acesso dos postes.

Evidente que a solução do problema é no mínimo complexa e traz como consequências, dentre outras, o comprometimento do crescimento da banda larga em âmbito nacional.

Vide contribuições. 

AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES

CONSULTA PÚBLICA Nº 28, DE 30 DE AGOSTO DE 2018

TOMADA DE SUBSÍDIO

Revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por Prestadoras de Serviços de Telecomunicações​

0. Introdução

Inicialmente, a Huawei do Brasil vem parabenizar a Anatel e a Aneel pela publicação da Consulta Pública para Análise de Impacto Regulatório Número CP.028-2018 – “Revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por Prestadoras de Serviços de Telecomunicações”.

Presente há 20 anos no Brasil e tendo uma parceria de longo prazo com o país e com as Agências Reguladoras, é com muita satisfação que a Huawei do Brasil vê a Anatel e a Aneel trabalhando em conjunto sobre um tema tão relevante para os atores de dois setores fundamentais para o desenvolvimento da infraestrutura do Brasil, que ao final influenciará sobremaneira os indicadores econômicos e sociais do país.

O compartilhamento da infraestrutura entre setores é uma poderosa ferramenta para evitar esforços e investimentos duplicados, aumentando a eficiência como um todo e melhorando a vida dos cidadãos. Entretanto, sabemos que cada setor tem as suas características e necessidades, o que leva a um certo nível de conflitos, os quais certamente serão minimizados com a adoção da regulamentação resultante desse trabalho.

Apresentamos as contribuições que consideramos pertinentes, além de nos colocarmos à disposição para contribuir com mais informações ou clarificar as enviadas, sempre com o objetivo de colaborar para o pleno crescimento do mercado de TICs e, consequentemente, do Brasil, sempre de acordo com o nosso lema “No Brasil, para o Brasil”. Esperamos que esta contribuição ajude a moldar adequadamente o regulamento final.

Esta contribuição, registrada no SACP, também está sendo enviada por meio de correio-eletrônico ao endereço biblioteca@anatel.gov.br, visando a preservação de tabelas e gráficos originais, aqui adaptados.

Solicitamos que considerem o arquivo enviado por correio-eletrônico como parte integrante dessa contribuição.

1. Comparação entre os setores

O documento de apoio preparado pelas Agências para suporte à Consulta Pública mostra uma análise profunda das questões relacionadas ao compartilhamento de postes como infraestrutura de telecomunicações.

De acordo com a comparação de eletricidade e banda larga na tabela abaixo, podemos verificar que o procedimento de desenvolvimento das duas tecnologias guardam semelhanças marcantes. Há 100 anos, a eletricidade não era uma necessidade básica para residências e escritórios. No entanto, hoje em dia um apartamento sem eletricidade é algo inviável e, no futuro próximo, um apartamento sem conexão estável de banda larga deve ser algo incomum.

Para a Huawei, as questões de compartilhamento de postes elétricos é um problema-raiz a ser tratado por políticas de incentivo ao investimento no mercado de banda larga. Sabemos que existe uma limitação física de espaço e carga para os postes elétricos, portanto, há sempre uma limitação para a quantidade de ocupantes por poste.

Os competidores recém-chegados normalmente ocupam os postes mais rapidamente do que os operadores de telecomunicações existentes, porém esses novos competidores podem não ter a orientação ou o cuidado necessários para evitar uma ocupação desordenada e irregular dos postes elétricos. Como consequência, pode ocorrer não apenas o aumento da tarifa de eletricidade e elevação do potencial perigo de acidentes de segurança, mas também a falta de garantida da largura de banda contratada.

Sumarizamos uma comparação entre as redes de energia elétrica e redes de banda-larga na seguinte tabela:

[TABELA CONSTANTE NO ARQUIVO ENVIADO VIA CORREIO-ELETRÔNICO]

Ademais, este gráfico procura sintetizar causas e efeitos:

[GRÁFICO CONSTANTE NO ARQUIVO ENVIADO VIA CORREIO-ELETRÔNICO] 

Conclusão

A Huawei do Brasil ratifica que se coloca à inteira disposição da Anatel e da Aneel para colaborar na preparação e implantação da nova regulamentação, assim como para participar nas discussões pertinentes, sempre que as agências achem apropriado.

Agradecemos, finalmente, pela oportunidade de colaborar com este importante processo.

Outras sugestões e respostas aos questionamentes se encontram adiante, nos itens específicos dessa contribuição.

Sugestões:

• Criação/revisão das Normas ABNT para implantação das redes;

• Força de fiscalização para tratar de instalações que não atendam às normas existentes;

• Promover o compartilhamento de infraestrutura: dutos, postes, estações, fibras apagadas, etc;

• Promover a complementariedade das redes de novos entrantes (última milha) e das operadoras (backbone e OLTs)

INTRODUÇÃO GERAL AOS TEMAS

O compartilhamento de infraestrutura entre setores traz uma série de benefícios para a sociedade, uma vez que reduz custos para a expansão e universalização dos serviços e acelera sua implantação. O presente documento tem como foco principal o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, especificamente a utilização de postes pelas prestadoras de telecomunicações e os impactos causados na prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, abordando as dimensões relacionadas aos custos de regularização e ao preço de ocupação dos apoios nos postes.

No setor de telecomunicações, a utilização dos postes de distribuição de energia sempre foi aspecto crítico, enquanto ativo essencial de suporte ao lançamento de redes confinadas. Não por coincidência, o relacionamento entre essas duas indústrias retroage inclusive ao período de gestão estatal na prestação de ambos os serviços públicos, de energia e de telefonia fixa.

A distribuição de energia e o provimento de serviços de telecomunicações guardam diversas similaridades, ambas são indústrias de redes, dependentes de infraestrutura e intensivas em capital. Na parte mais capilar das redes, as sinergias se revelam bem evidentes, com o emprego das estruturas de postes na sustentação aérea de cabos e equipamentos das prestadoras de telecomunicações.

No entanto, a diferente organização dessas indústrias e suas singularidades regulatórias têm trazido desafios à convivência harmoniosa entre seus agentes econômicos, com diferentes pontos de atrito. Enquanto a distribuição de energia elétrica ainda permanece como uma indústria caracterizada como monopólio natural[1], com apenas um fornecedor do serviço para uma determinada área geográfica, a evolução tecnológica alterou a prestação de serviço de telecomunicações de um mercado monopolista para um mercado cuja competição por espaço nos postes é uma vantagem competitiva, com inúmeras prestadoras de diferentes tamanhos ofertando serviço em uma mesma área.

De um lado, tem-se o segmento de distribuição energética, que é composto por dezenas concessionárias do serviço de distribuição de energia elétrica, além de cooperativas autorizadas e permissionárias, responsáveis por atender mais de 80 milhões de unidades consumidoras, por meio de uma capacidade instalada da ordem de 46 milhões de postes, sendo que, em algumas localidades, com distribuição de energia por meio de redes subterrâneas.

Já o setor de telecomunicações compreende a prestação de telefonia fixa a 41 milhões de consumidores, 30 milhões de assinantes de banda larga fixa e 18 milhões de contratantes de televisão por assinatura, além dos 240 milhões de acessos do serviço móvel. Sendo que a questão principal para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores é a busca pela competitividade na expansão das redes fixas voltada à ocupação de postes.

Desde a privatização no final dos anos 90, a regulação de telecomunicações estimulou a promoção da competição, buscando eliminar barreiras à entrada e estimular a multiplicidade de operadores e ofertas, fornecendo incentivos para a diferenciação em preço, qualidade, atendimento e inovação de produtos, beneficiando, em última análise, o consumidor de serviços de telecomunicações.

Por outro lado, os esforços por parte do setor de energia elétrica focou na busca de uma ocupação ordenada das redes, no atendimento aos critérios de segurança, no respeito à livre negociação entre interessados e na proteção dos consumidores de energia elétrica a partir do direcionamento de percentual das receitas auferidas com o compartilhamento para a modicidade tarifária.

Ocorre que, apesar dos esforços empreendidos na busca do compartilhamento e no uso eficiente de ativos de infraestruturas, o modelo que efetivamente se consolidou na prestação de serviços fixos foi o de duplicação de redes ativas, compreendido na literatura como a abordagem estratégica de competição mais sustentada, com maior grau de autonomia na gestão e diferenciação de produtos, quando comparadas com abordagens de desagregação e compartilhamento (dependência) das redes legadas dos operadores históricos.

Some-se a esse contexto o advento da redução de custos das redes metropolitanas de fibras ópticas, em trajetória ampliada de construção e terminando cada vez mais próximas dos assinantes, de modo a viabilizar, para alguns casos, taxas de transmissão (velocidades) de acesso superiores a 100 Mbps.

Contudo, a dinâmica competitiva de duplicação de redes de telecomunicações, apesar de virtuosa no estímulo a investimentos e na diversificação de ofertas, pressionou a ocupação e promoveu a disputa por posições em uma infraestrutura com capacidade limitada, ou seja, o ponto de fixação virou recurso escasso e valioso para assegurar vantagem competitiva no mercado de telecomunicações.

Nesse sentido, as distribuidoras de energia estão destinadas a se relacionar, literalmente, com milhares de prestadoras de serviços fixos de telecomunicações, de todos os portes e configurações. Há hoje no Brasil 4.520[2] prestadoras do SCM em atuação, com acessos declarados à Anatel.

O que se tem observado em campo no relacionamento entre esses dois grupos de agentes (prestadoras de serviços de telecomunicações e distribuidores de energia elétrica) pode ser comparado a um conceito conhecido na literatura econômica como “tragédia dos comuns”, situação em que os indivíduos agem de forma independente e racionalmente de acordo com seus próprios interesses, comportando-se em contrariedade aos melhores interesses de uma comunidade, esgotando algum recurso comum. De um lado, os prestadores de serviços de telecomunicações têm muitas vezes ocupado os postes além de sua capacidade, em desconformidade com as normas técnicas e sem aprovação dos detentores da infraestrutura, sem custos por esse comportamento. Do outro lado, as distribuidoras de energia elétrica, em que pesem se valerem de remuneração por essa ocupação, não têm feito um controle rigoroso dessa ocupação em larga escala. A dinâmica atual do mercado de compartilhamento de infraestrutura tem gerado várias externalidades negativas para a sociedade, como ocupações que oferecem riscos aos transeuntes, incremento da poluição visual e conflitos entre os agentes, caracterizando, assim, um equilíbrio perverso.

O emprego eficiente de infraestruturas é questão que transborda a regulação de infraestrutura dos dois setores e alcança, em última análise, o custo país e a capacidade de promover incentivos na gestão dos serviços delegados (energia e telecomunicações).

Nesse esforço, as agências reguladoras dos dois setores – ANEEL e Anatel – concentram esforços para mitigar alguns problemas encontrados no relacionamento entre as duas indústrias. O trabalho busca aperfeiçoar a Resolução Conjunta nº 4/2014, cuja vigência apresentou alguns avanços, mas também suscita desafios às Agências. Cumprindo o ciclo regulatório, após a edição de um novo regulamento, as agências passaram a acompanhar sua aplicação, observando os pontos de melhoria.

Passados alguns anos, foi possível observar que, mesmo com o regramento da REC nº 4/2014, dois problemas têm se revelado persistentes, com pouca ou tímida evolução no período: a ocupação desordenada dos postes das distribuidoras e os litígios entre os agentes em decorrência de divergências quanto a condições contratuais.

No intuito de tornar a presente Análise mais coerente com a realidade setorial, as Agências promoveram conjuntamente diversas reuniões internas, além de visitas técnicas às distribuidoras de energia elétrica, às prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo e reuniões com entidades representativas dos setores de energia e telecomunicações.

Com base nessas reuniões e nos estudos desenvolvidos, foi possível chegar a um diagnóstico preliminar dos problemas e causas que permeiam os relacionamentos entre os atores regulados envolvidos no compartilhamento de infraestrutura de postes de energia elétrica.

Busca-se com a presente Análise oferecer um conjunto de reflexões com diagnósticos, agentes, incentivos, recursos e alternativas para lidar com a dinâmica de compartilhamento do ativo poste. Pela complexidade da questão e o reconhecimento da diversidade de configurações possíveis nesse contexto, propõe-se uma divisão temática, conforme estrutura a seguir:

• Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica;

Subtema 1.1 – Regularização do Passivo;

Subtema 1.2 – Regras Gerais de Regularização;

Subtema 1.3 – Disseminação da Informação;

• Tema 02 – Preço do Compartilhamento dos Pontos de Fixação dos Postes de Energia Elétrica.

Esses Temas serão tratados individualmente, avaliando-se objetivamente e subjetivamente as potenciais alternativas que se coadunam a fim de solucionar o macroproblema identificado.

Dessa forma, a presente Consulta Pública (ANEEL), ou Tomada de Subsídios (Anatel), traz publicidade ao processo de revisão regulatória em andamento, oferecendo aos interessados oportunidade de contribuição em prol do amadurecimento do diagnóstico e das soluções apresentadas. Assim, a presente Consulta Pública (para a ANEEL) e Tomada de Subsídios (para a Anatel), além expor para a sociedade os estudos desenvolvidos até o momento, tem o principal objetivo coletar informações sobre os problemas e causas levantados, bem como sobre os cenários com seus prós e contras. A formalidade envolvida no desenvolvimento do Ato Regulatório não permite a exposição de juízo de valor sobre cada cenário em si, mas tão somente explorar possibilidades positivas e negativas decorrentes de cada um deles, com o objetivo de enriquecer a Análise de Impacto Regulatório que subsidiará a revisão da norma.

Portanto, esperam-se contribuições sobre a assertividade das causas e problemas levantados, bem como sobre os cenários regulatórios apresentados. Os agentes são convidados a complementar as análises realizadas pelas agências até o presente momento.

Após a presente fase, ANEEL e Anatel desenvolverão conjuntamente uma Análise de Impacto Regulatório e a submeterão ao processo de Audiência Pública (na ANEEL) e Consulta Pública (na Anatel). Posteriormente, após análise das contribuições recebidas nesse processo, as Agências deliberarão acerca da aprovação de uma possível nova regulamentação conjunta.

CONSULTA PUBLICA ANATEL Nº 28 (SEI nº 3174427)

Tomada de subsídio - Revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por Prestadoras de Serviços de Telecomunicações

CONTRIBUIÇÃO

COINFRA – Comissão de Infraestrutura Aérea Urbana de Bauru

O trabalho conjunto preparado pela ANATEL e ANEEL, documento anexo à Nota Técnica n° 0095/2018-SRD/SMA/ANEEL, de 26/09/2018, pode ser reconhecido como um importante avanço no enfrentamento da questão do desordenamento e ocupação irregular dos postes.

Neste documento, dentre as alternativas apresentadas, tanto para Regularização do Passivo (existente), como para Regras para Regularização (novas instalações) e como Disseminação da Informação foi prevista a possível participação do Poder Público, entretanto, sem explicitar a que Poder Público se referiu, se o Municipal, o Estadual ou o Federal e nem de forma suficientemente clara de como se daria tal participação.

Nossa proposta é baseada em experiência bem sucedida que estamos tendo em Bauru, Estado de São Paulo, onde está sendo possível o completo ordenamento e retirada de fios inservíveis por toda a cidade.

É preciso explicitar que o Poder Público Municipal deverá ser instado tendo por objetivo a que passe a atuar de forma proativa, paralela e independente, o que virá em adição as iniciativas das Agências Reguladoras, Concessionárias de Energia e Prestadoras de Serviços de Telecomunicações, uma vez que a correta ocupação do espaço aéreo urbano deve ser de interesse de todos. Não se deve perder de vista que o verdadeiro titular da utilização do espaço aéreo público é a coletividade, cabendo ao Poder Público Municipal a competência de gerí-lo e preservá-lo, o que deverá fazê-lo em consonância com fins do uso para serviço público estadual, como é o caso da distribuição de gás encanado e o federal, como são os casos dos serviços de distribuição de energia elétrica e das prestadoras de serviços de telecomunicações.

Ninguém pode se sentir no direito de deixar a fiação invadindo o espaço aéreo para fora de suas zonas de ocupação permitidas, estabelecidas nas normas técnicas aplicáveis. Por exemplo, se o Município vier a multar uma prestadora de serviços de telecomunicação pelos seus cabos atrapalharem a circulação de pedestres, a Agência Reguladora não apenas deve apoiar a iniciativa como também tomar outras medidas coercitivas para que sejam corrigidas as irregularidades, caso ainda não  tenham ainda sido, na brevidade possível.

As competências na esfera Federal, Estadual e Municipal são concorrentes e resta claro que o Município não pode tomar medidas e que geram custo para um serviço publico federal que esteja utilizando espaços nos termos do que estabelecem as normas técnicas, mas, ao contrário, o Município pode sim exercer poder coercitivo com aplicação de multas, mediante previsão legal e dentro de seu poder de polícia, em relação as empresas que prestam serviços de energia e de telecomunicações que estiverem invadindo espaços destinados para outras utilizações e que assim estejam deixando de respeitar as normas técnicas aplicáveis.

A ação municipal proativa, desde bem orientada e bem conduzida, não deva ser entendida como uma diminuição das competências das Agências Reguladoras do Setor Elétrico e de Telecomunicações, mas complementar e que visa os mesmos objetivos destas.

Aliás, o que está aqui a se defender é algo que a Lei Federal nº 13.116, de 20 de abril de 2015, que estabelece normas gerais para implantação e compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações, já determina:

Art. 4º A aplicação das disposições desta Lei rege-se pelos seguintes pressupostos:

...

VII - aos entes federados compete promover a conciliação entre as normas ambientais, de ordenamento territorial e de telecomunicações;

VIII - a atuação dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal não deve comprometer as condições e os prazos impostos ou contratados pela União em relação a qualquer serviço de telecomunicações de interesse coletivo.

O sentido etimológico do termo “federado” se refere a União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Os limites de atuação de Estados e Município ficam ressalvados neste inciso VIII.

A Lei Federal nº 13.116/2015 reconhece a competência municipal concorrente em vários outros dispositivos:

Art. 2º O disposto nesta Lei tem por objetivo promover e fomentar os investimentos em infraestrutura de redes de telecomunicações, visando, entre outros:

...

II - à minimização dos impactos urbanísticos, paisagísticos e ambientais;

Art. 4º A aplicação das disposições desta Lei rege-se pelos seguintes pressupostos:

...

IV - as prestadoras devem cumprir integralmente as disposições legais e regulamentares aplicáveis a sua atividade econômica, em especial as relativas à segurança dos usuários dos serviços, sendo passíveis de responsabilização civil e penal em caso de descumprimento;

...

VI - o uso racional dos recursos e a modernização tecnológica das redes e de sua infraestrutura de suporte, com vistas a reduzir o impacto ambiental, devem nortear permanentemente as decisões das prestadoras;

Art. 5º O licenciamento para a instalação de infraestrutura e de redes de telecomunicações em área urbana obedecerá ao disposto nesta Lei e será pautado pelos seguintes princípios:

...

III - integração e complementaridade entre as atividades de instalação de infraestrutura de suporte e de urbanização;

IV - redução do impacto paisagístico da infraestrutura de telecomunicações, sempre que tecnicamente possível e economicamente viável.

O artigo 6º da Lei Federal se refere notadamente para ações de iniciativa do Poder Público Municipal:

Art. 6º A instalação de infraestrutura de rede de telecomunicações em área urbana não poderá:

I - obstruir a circulação de veículos, pedestres ou ciclistas;

II - contrariar parâmetros urbanísticos e paisagísticos aprovados para a área;

III - prejudicar o uso de praças e parques;

IV - prejudicar a visibilidade dos motoristas que circulem em via pública ou interferir na visibilidade da sinalização de trânsito;

V - danificar, impedir acesso ou inviabilizar a manutenção, o funcionamento e a instalação de infraestrutura de outros serviços públicos;

VI - pôr em risco a segurança de terceiros e de edificações vizinhas;

VII - desrespeitar as normas relativas à Zona de Proteção de Aeródromo, à Zona de Proteção de Heliponto, à Zona de Proteção de Auxílios à Navegação Aérea e à Zona de Proteção de Procedimentos de Navegação Aérea, editadas pelo Comando da Aeronáutica.

Uma efetiva vontade para resolver os problemas de emaranhados de cabos que vem se agravando a cada ano, deve ser feita com a participação de todos que gerenciam ou ocupam o espaço público, seja quanto ao uso do solo ou seja quanto a ocupação do espaço aéreo.

Com tantos Entes participando do processo, a ação de coordenação e mediação deve caber a um dos envolvidos. Sem dúvida, quem poderá melhor desempenhar tal papel é o Poder Público Municipal, não apenas por ser neutro, mas também por ter uma visão de conjunto e ainda por estar voltado ao interesse público.

A própria Lei Federal nº 13.116/2015 já disciplina neste sentido ao estabelecer que:

Art. 24. Em municípios com população superior a 300.000 (trezentos mil) habitantes, o poder público municipal deverá instituir comissão de natureza consultiva, que contará com a participação de representantes da sociedade civil e de prestadoras de serviços de telecomunicações, cuja finalidade é contribuir para a implementação do disposto nesta Lei no âmbito local.

É preciso que se frise que nenhum Ente conseguirá resolver o problema de emaranhado de cabos, cabos baixos, fios soltos e inservíveis sozinho mas sim através de uma somatória de esforços de todos os envolvidos que deverão ter o Poder Público Municipal não apenas participante mas também com o papel de coordenador e mediador, na busca das soluções melhores possíveis e no interesse da sociedade.

A experiência bem sucedida de Bauru, encontra-se retratada pelos seguintes documentos que se encontram em anexo:

• Lei Municipal nº 6.779, de 26 de abril de 2018, que dispõe sobre a obrigatoriedade da empresa concessionária de serviço público de distribuição de energia elétrica e demais empresas ocupantes de sua infraestrutura a se restringir à ocupação do espaço público dentro do que estabelece as normas técnicas aplicáveis e promover a regularização e a retirada dos fios inutilizados, em vias públicas de Bauru.
• Decreto Municipal nº 13.559, de 26 de outubro de 2017, que cria a Comissão de Infraestrutura Aérea Urbana de Bauru.
• Decreto Municipal nº 13.599, de 30 de novembro de 2017 que designa membros da Comissão de Infraestrutura Aérea Urbana de Bauru.
• Resolução COINFRA nº 2, de 9 de dezembros de 2017, que cria a ação “Faxina de Cabos Mortos”.
• Termo de Compromisso firmado pela Concessionária de Energia com cada prestadora de serviços de telecomunicações, no caso junto como exemplo, a Telefônica (Vivo).

De acordo com a Lei Municipal de combate ao emaranhado de cabos, todas as irregularidades que vierem a serem detectadas deverão ser notificadas unicamente a Detentora da Infraestrutura. A empresa Detentora irá renotificar seus ocupantes até 10 dias após ter sido notificada.

Devemos aqui mencionar o documento anexo à Nota Técnica n° 0095/2018-SRD/SMA/ANEEL, de 26/09/2018, quando trata do Subtema 1.3: Disseminação de informação, apresenta uma abordagem que nos parece equivocada:

Pode-se citar a forte atuação dos Ministérios Públicos estaduais, que vêm cobrando dos envolvidos ações mais efetivas quanto à regularização da ocupação. Por diversas vezes, a responsabilidade tem recaído fortemente nas distribuidoras de energia elétrica, que acabam por ocupar um papel central na fiscalização e manutenção das redes de distribuição. Os usuários, por desconhecimento ou por falta de opções mais eficazes, também costumam acionar as distribuidoras em qualquer situação relacionada ao cabeamento de telecomunicações, imputando às detentoras um custo adicional de atendimento e coordenação que, a priori, não seria de sua competência.

Neste contexto, cabe às Agências Reguladoras Setoriais disseminar a informação sobre o compartilhamento de infraestrutura no sentido de esclarecer quanto à divisão de responsabilidades entre os ocupantes e os detentores de infraestrutura, de forma que as ações e os esforços envidados por todos os interessados caminhem na mesma direção, e possibilitando melhores resultados na busca de solução dos problemas relacionados ao compartilhamento de infraestrutura.

Nem a população e nem o Município consegue identificar quais são as empresas prestadoras de serviços de telecomunicações que se encontram com ocupação de forma irregular. Quem tem a obrigação desta identificação é o detentor da infraestrutura. O Município pode sim aplicar a multa à Distribuidora se esta ou não identificar quem é o responsável, ou se ela própria não remover a irregularidade, pois passou a ter esta possibilidade para ocupações clandestinas a partir da Resolução Normativa nº 797, de 12/12/2018:

Art. 7º O compartilhamento de infraestrutura não deve comprometer a segurança de pessoas e instalações, os níveis de qualidade e a continuidade da prestação dos serviços outorgados aos Detentores.

...

§ 7º Os cabos, fios, cordoalhas e equipamentos oriundos de Ocupação Clandestina podem ser retirados pelo Detentor, ficando dispensada autorização da Comissão de Resolução de Conflitos, assim como em situações emergenciais ou que envolvam risco de acidente.

§ 8º O Detentor pode cobrar do Ocupante o ressarcimento pelos custos incorridos na eventual retirada dos cabos, fios, cordoalha e/ou equipamentos de responsabilidade do segundo.

O atendimento e coordenação para correção de irregularidades, é da Distribuidora. Isto fica absolutamente claro em Bauru já que toda comunicação formal da Prefeitura se dá para a Distribuidora. Isto também é igualmente importante para que as discussões técnicas sejam feitas sem interferência do Município.

Somente esta forma de incumbir a Distribuidora de fazer gestões de correção de irregularidades em seus ativos pode dar certo. Se a Distribuidora não tiver sucesso mas conseguir identificar quem é a empresa responsável pela irregularidade, não irá receber multa, desde que o processo fique devidamente instruído para que o Município aplique a penalidade legal junto à empresa ou junto às empresas que não promoveram a regularização necessária.

Pela aplicação inicial da Lei Municipal de combate ao emaranhado de cabos se levantaram as irregularidades de desordenamento mais graves. Em momento posterior, o incentivo da ação “Faxina de Cabos Mortos” vem preventivamente se evitar penalidades da referida Lei. A cidade de Bauru encontra-se dividida por 12 setores de planejamento. Assim, foram estabelecidas metas intermediárias onde todas as empresas de telecomunicações deverão cumprir, com o prazo final de 31/12/2019, com possibilidade, desde que justificado, se adicionar mais 5 meses ao prazo final, portanto, com a conclusão máxima até 31/05/2020. Segundo o IBGE, Bauru tem uma população de 371.690 habitantes (2017) e a duração total da Faxina de Cabos Mortos foi fixada em até 2 anos e 2 meses.

O que consta na Lei de Bauru e de inúmeros outros Municípios com leis similares implantadas a partir de orientação da FNE – Federação Nacional dos Engenheiros encontram ainda respaldo no artigo 11 da Lei Federal nº 13.116, de 20/04/2015, que assim consta:

Art. 11. Sem prejuízo de eventual direito de regresso, a responsabilidade pela conformidade técnica da infraestrutura de redes de telecomunicações será da detentora daquela infraestrutura.

É inquestionável a responsabilidade das prestadoras de serviços de telecomunicações em atender as normas técnicas aplicáveis. Ainda assim, a Distribuidora de Energia Elétrica é a responsável por zelar pela manutenção da regularidade técnica e proceder com a notificação às prestadoras de serviços de telecomunicações, sempre que perceber a necessidade de regularização. Portanto, pela correta interpretação do dispositivo legal, conclui-se que a responsabilidade técnica da estrutura é da detentora dos postes, ou seja, esta será acionada em um primeiro momento pelo Poder Público Municipal, entretanto, a transferência de responsabilidade é prevista na Lei Municipal desde que formalmente fique instruído o processo.

Com relação a regularização da ocupação dos postes de energia elétrica - Subtema 1.1: Regularização do Passivo, a alternativa “D” deve ser escolhida e melhor detalhada:

Alternativa D: Estabelecer, na regulamentação, metas de regularização com diretrizes objetivas, incluindo marcos quantitativos, prazos e medidas corretivas caso haja descumprimento/inércia dos envolvidos.

Diferentemente da alternativa B, a presente alternativa considera os órgãos reguladores responsáveis pelo estabelecimento de mecanismos dirigidos à regularização.

Diferentemente da alternativa C, o Poder Público é responsável pelo estabelecimento, em ato normativo, de metas de regularização, segundo critérios previamente indicados, em atenção às particularidades de cada localidade, sem a previsão de análise/homologação do cumprimento de cada meta de regularização, considerando que o próprio ato normativo estabelecerá as diretrizes objetivas, incluindo marcos quantitativos, prazos e medidas efetivas para o estímulo à ocupação regular dos ativos com o respeito às regras por parte dos regulados, envolvendo possivelmente incentivos econômicos bem como medidas coercitivas.

Comentário: Consta o estabelecimento de ato normativo pelo Poder Público, entretanto, não especifica qual Poder Público. No caso de Poder Público Municipal há necessidade de Lei Municipal que poderá ser regulamentada por Decreto.

Continuando do que consta no Subtema 1.1: Regularização do Passivo, a alternativa “D”:

O estabelecimento de metas, critérios e mecanismos elaborados pelo Poder Público tem a potencial vantagem de considerar de forma global os diversos interesses vinculados ao compartilhamento, tornando a relação mais equilibrada e afeta ao interesse público.

Por outro lado, o estabelecimento de metas e critérios gerais pelo Poder Público pode não considerar, em plenitude, todas as particularidades da localidade da intervenção; e pode também ter como efeito a elevação do custo administrativo, em razão da demanda por minucioso estudo prévio necessário à intervenção.

A definição de metas objetivas tem o propósito de evitar a discricionariedade de áreas da escolha pelos agentes, num sentido amplo, e consignar no regulamento os municípios que devem ser trabalhados prioritariamente e aqueles que podem ter a regularização em prazo mais dilatado.

Esta alternativa procura regularizar as redes de distribuição com ocupação de empresas de telecomunicações que não atendam às normas, com detalhamento objetivo das etapas a serem seguidas, além de medidas mais rígidas para inibir o descumprimento da regulamentação.

Comentário: Pelo que consta, fica implícito pelo  texto que está a se referir ao Poder Público Federal. Se no lugar deste ocupar a coordenação o Poder Público Municipal as deficiências citadas deixarão de existir.

Continuando do que consta no Subtema 1.1: Regularização do Passivo, a alternativa “D”:

Dessa forma, os maiores centros urbanos com população, por exemplo, superior a 45.000 habitantes, seriam objeto do esforço inicial, principalmente por concentrar a maior quantidade de problemas relacionados à ocupação desordenada das redes de distribuição de eletricidade. Para estes municípios o prazo para regularização seria de 5 anos. Os demais municípios, com menos de 45.000 habitantes, deveriam ser regularizados em até 10 anos.

Considerando essa divisão, um dos propósitos da presente discussão é o melhor dimensionamento das metas e marcos temporais. Fundamentalmente, isso se deve à necessidade de acompanhamento por parte dos reguladores e, principalmente, da sociedade, aumentando sobremaneira o controle sobre todo esse processo.

Sendo assim, dentro desses períodos de 5 e 10 anos, busca-se definir o cronograma de execução da regularização e os marcos quantitativos que serão regulamentados para o correto controle social.

Caso não se alcançasse o resultado pretendido, os reguladores precisariam atuar de maneira firme com medidas corretivas. Ambas as Agências Reguladoras devem possuir instrumentos formais para tanto e devem ser reforçados neste regulamento.

É realmente um grande avanço, haver um prazo para se regularizar o existente, ainda que nos pareçam prazos extensos demais. Algumas prestadoras de serviços de telecomunicações continuam a instalar cabos de forma desordenadas e instalando novos sem retirar os inservíveis e é preciso a mudança desta cultura para que o trabalhos de regularização não sejam infindáveis.

As Agências podem em regulamento estipular um prazo máximo para o Brasil mas, a nosso ver, deverão formalmente admitir que os Municípios podem eles próprios, em conjunto com interessados, estipular outros prazos e metas intermediárias o que é coerente, até pelo motivo que uma invasão de espaço público, fora de normas técnicas, não poderá ser explicitamente consentido pelas Agências Reguladoras.

Continuando do que consta no Subtema 1.1: Regularização do Passivo, a alternativa “D”:

Em síntese, esta alternativa sinaliza de forma mais pormenorizada as atribuições de cada parte e uma maior tutela do Estado para com esse processo.

Assim, a vantagem dessa alternativa é que ela reduz um potencial ponto de conflito entre distribuidoras e operadoras de telecomunicações: o estabelecimento do cronograma de trabalhos. As partes devem discutir, no âmbito do processo regulatório, como essas metas seriam estabelecidas e os critérios objetivos de responsabilização. Além disso, a formalização de metas em norma facilita a fiscalização não apenas pelas agências reguladoras, mas por todas as partes interessadas no processo de regularização: opinião pública, poder público local, etc.

Como desvantagem, pode-se citar a dificuldade de atribuir responsabilidades claras por eventuais descumprimentos das metas. A tendência é que uma parte fique culpando a outra pelas inconformidades, necessitando grande esforço para identificação correta da medida de responsabilidade de cada um.

Comentário; Estamos de acordo com o exposto. O que foi citado como desvantagem, pela nossa experiência, não haverá dificuldade de atribuir responsabilidades claras por eventuais descumprimentos das metas. Como em nosso caso o convencionado foi através de um Termo de Compromisso firmado entre a Distribuidora (CPFL Paulista) e as empresas prestadoras de serviços de telecomunicações, na recepção da primeira meta (Setor de Planejamento 11) foram efetuadas 30 notificações de irregularidades de fiação em postes que não tinham ainda sido devidamente sanadas. As notificações foram atribuídas como emergenciais para que as correções fossem imediatamente sanadas.

Em resumo e como conclusão, a ANEEL e ANATEL estarão no caminho certo quando adotada, dentre as alternativas apresentadas, aquela que conste a participação do Poder Público e o envolvimento da sociedade civil, explicitando se tratar do Poder Público Municipal.

Tudo que estamos propondo se encontra em sintonia com a Lei Federal nº 13.116, de 20 de abril de 2015, que estabelece normas gerais para implantação e compartilhamento de infraestrutura de telecomunicações.

A COINFRA encontra-se implantada a cerca de 1 ano, e neste período vem recebendo incentivo e apoio da ANATEL, com o objetivo do desenvolvimento do setor de telecomunicações, o que poderá servir como referência para outras cidades do Brasil.

Ficamos a disposição para demais esclarecimentos que se fizerem necessários.

Bauru, 29 de outubro de 2018.

Carlos Augusto Ramos Kirchner

Presidente da COINFRA - Comissão de Infraestrutura Aérea Urbana de Bauru

ckirchner@uol.com.br - 014-98145-3050

Obs.: Poderei enviar os anexos por e-mail

A justificativa foi incluida no texto acima.

INTRODUÇÃO GERAL AOS TEMAS

O compartilhamento de infraestrutura entre setores traz uma série de benefícios para a sociedade, uma vez que reduz custos para a expansão e universalização dos serviços e acelera sua implantação. O presente documento tem como foco principal o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, especificamente a utilização de postes pelas prestadoras de telecomunicações e os impactos causados na prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, abordando as dimensões relacionadas aos custos de regularização e ao preço de ocupação dos apoios nos postes.

No setor de telecomunicações, a utilização dos postes de distribuição de energia sempre foi aspecto crítico, enquanto ativo essencial de suporte ao lançamento de redes confinadas. Não por coincidência, o relacionamento entre essas duas indústrias retroage inclusive ao período de gestão estatal na prestação de ambos os serviços públicos, de energia e de telefonia fixa.

A distribuição de energia e o provimento de serviços de telecomunicações guardam diversas similaridades, ambas são indústrias de redes, dependentes de infraestrutura e intensivas em capital. Na parte mais capilar das redes, as sinergias se revelam bem evidentes, com o emprego das estruturas de postes na sustentação aérea de cabos e equipamentos das prestadoras de telecomunicações.

No entanto, a diferente organização dessas indústrias e suas singularidades regulatórias têm trazido desafios à convivência harmoniosa entre seus agentes econômicos, com diferentes pontos de atrito. Enquanto a distribuição de energia elétrica ainda permanece como uma indústria caracterizada como monopólio natural[1], com apenas um fornecedor do serviço para uma determinada área geográfica, a evolução tecnológica alterou a prestação de serviço de telecomunicações de um mercado monopolista para um mercado cuja competição por espaço nos postes é uma vantagem competitiva, com inúmeras prestadoras de diferentes tamanhos ofertando serviço em uma mesma área.

De um lado, tem-se o segmento de distribuição energética, que é composto por dezenas concessionárias do serviço de distribuição de energia elétrica, além de cooperativas autorizadas e permissionárias, responsáveis por atender mais de 80 milhões de unidades consumidoras, por meio de uma capacidade instalada da ordem de 46 milhões de postes, sendo que, em algumas localidades, com distribuição de energia por meio de redes subterrâneas.

Já o setor de telecomunicações compreende a prestação de telefonia fixa a 41 milhões de consumidores, 30 milhões de assinantes de banda larga fixa e 18 milhões de contratantes de televisão por assinatura, além dos 240 milhões de acessos do serviço móvel. Sendo que a questão principal para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores é a busca pela competitividade na expansão das redes fixas voltada à ocupação de postes.

Desde a privatização no final dos anos 90, a regulação de telecomunicações estimulou a promoção da competição, buscando eliminar barreiras à entrada e estimular a multiplicidade de operadores e ofertas, fornecendo incentivos para a diferenciação em preço, qualidade, atendimento e inovação de produtos, beneficiando, em última análise, o consumidor de serviços de telecomunicações.

Por outro lado, os esforços por parte do setor de energia elétrica focou na busca de uma ocupação ordenada das redes, no atendimento aos critérios de segurança, no respeito à livre negociação entre interessados e na proteção dos consumidores de energia elétrica a partir do direcionamento de percentual das receitas auferidas com o compartilhamento para a modicidade tarifária.

Ocorre que, apesar dos esforços empreendidos na busca do compartilhamento e no uso eficiente de ativos de infraestruturas, o modelo que efetivamente se consolidou na prestação de serviços fixos foi o de duplicação de redes ativas, compreendido na literatura como a abordagem estratégica de competição mais sustentada, com maior grau de autonomia na gestão e diferenciação de produtos, quando comparadas com abordagens de desagregação e compartilhamento (dependência) das redes legadas dos operadores históricos.

Some-se a esse contexto o advento da redução de custos das redes metropolitanas de fibras ópticas, em trajetória ampliada de construção e terminando cada vez mais próximas dos assinantes, de modo a viabilizar, para alguns casos, taxas de transmissão (velocidades) de acesso superiores a 100 Mbps.

Contudo, a dinâmica competitiva de duplicação de redes de telecomunicações, apesar de virtuosa no estímulo a investimentos e na diversificação de ofertas, pressionou a ocupação e promoveu a disputa por posições em uma infraestrutura com capacidade limitada, ou seja, o ponto de fixação virou recurso escasso e valioso para assegurar vantagem competitiva no mercado de telecomunicações.

Nesse sentido, as distribuidoras de energia estão destinadas a se relacionar, literalmente, com milhares de prestadoras de serviços fixos de telecomunicações, de todos os portes e configurações. Há hoje no Brasil 4.520[2] prestadoras do SCM em atuação, com acessos declarados à Anatel.

O que se tem observado em campo no relacionamento entre esses dois grupos de agentes (prestadoras de serviços de telecomunicações e distribuidores de energia elétrica) pode ser comparado a um conceito conhecido na literatura econômica como “tragédia dos comuns”, situação em que os indivíduos agem de forma independente e racionalmente de acordo com seus próprios interesses, comportando-se em contrariedade aos melhores interesses de uma comunidade, esgotando algum recurso comum. De um lado, os prestadores de serviços de telecomunicações têm muitas vezes ocupado os postes além de sua capacidade, em desconformidade com as normas técnicas e sem aprovação dos detentores da infraestrutura, sem custos por esse comportamento. Do outro lado, as distribuidoras de energia elétrica, em que pesem se valerem de remuneração por essa ocupação, não têm feito um controle rigoroso dessa ocupação em larga escala. A dinâmica atual do mercado de compartilhamento de infraestrutura tem gerado várias externalidades negativas para a sociedade, como ocupações que oferecem riscos aos transeuntes, incremento da poluição visual e conflitos entre os agentes, caracterizando, assim, um equilíbrio perverso.

O emprego eficiente de infraestruturas é questão que transborda a regulação de infraestrutura dos dois setores e alcança, em última análise, o custo país e a capacidade de promover incentivos na gestão dos serviços delegados (energia e telecomunicações).

Nesse esforço, as agências reguladoras dos dois setores – ANEEL e Anatel – concentram esforços para mitigar alguns problemas encontrados no relacionamento entre as duas indústrias. O trabalho busca aperfeiçoar a Resolução Conjunta nº 4/2014, cuja vigência apresentou alguns avanços, mas também suscita desafios às Agências. Cumprindo o ciclo regulatório, após a edição de um novo regulamento, as agências passaram a acompanhar sua aplicação, observando os pontos de melhoria.

Passados alguns anos, foi possível observar que, mesmo com o regramento da REC nº 4/2014, dois problemas têm se revelado persistentes, com pouca ou tímida evolução no período: a ocupação desordenada dos postes das distribuidoras e os litígios entre os agentes em decorrência de divergências quanto a condições contratuais.

No intuito de tornar a presente Análise mais coerente com a realidade setorial, as Agências promoveram conjuntamente diversas reuniões internas, além de visitas técnicas às distribuidoras de energia elétrica, às prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo e reuniões com entidades representativas dos setores de energia e telecomunicações.

Com base nessas reuniões e nos estudos desenvolvidos, foi possível chegar a um diagnóstico preliminar dos problemas e causas que permeiam os relacionamentos entre os atores regulados envolvidos no compartilhamento de infraestrutura de postes de energia elétrica.

Busca-se com a presente Análise oferecer um conjunto de reflexões com diagnósticos, agentes, incentivos, recursos e alternativas para lidar com a dinâmica de compartilhamento do ativo poste. Pela complexidade da questão e o reconhecimento da diversidade de configurações possíveis nesse contexto, propõe-se uma divisão temática, conforme estrutura a seguir:

• Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica;

Subtema 1.1 – Regularização do Passivo;

Subtema 1.2 – Regras Gerais de Regularização;

Subtema 1.3 – Disseminação da Informação;

• Tema 02 – Preço do Compartilhamento dos Pontos de Fixação dos Postes de Energia Elétrica.

Esses Temas serão tratados individualmente, avaliando-se objetivamente e subjetivamente as potenciais alternativas que se coadunam a fim de solucionar o macroproblema identificado.

Dessa forma, a presente Consulta Pública (ANEEL), ou Tomada de Subsídios (Anatel), traz publicidade ao processo de revisão regulatória em andamento, oferecendo aos interessados oportunidade de contribuição em prol do amadurecimento do diagnóstico e das soluções apresentadas. Assim, a presente Consulta Pública (para a ANEEL) e Tomada de Subsídios (para a Anatel), além expor para a sociedade os estudos desenvolvidos até o momento, tem o principal objetivo coletar informações sobre os problemas e causas levantados, bem como sobre os cenários com seus prós e contras. A formalidade envolvida no desenvolvimento do Ato Regulatório não permite a exposição de juízo de valor sobre cada cenário em si, mas tão somente explorar possibilidades positivas e negativas decorrentes de cada um deles, com o objetivo de enriquecer a Análise de Impacto Regulatório que subsidiará a revisão da norma.

Portanto, esperam-se contribuições sobre a assertividade das causas e problemas levantados, bem como sobre os cenários regulatórios apresentados. Os agentes são convidados a complementar as análises realizadas pelas agências até o presente momento.

Após a presente fase, ANEEL e Anatel desenvolverão conjuntamente uma Análise de Impacto Regulatório e a submeterão ao processo de Audiência Pública (na ANEEL) e Consulta Pública (na Anatel). Posteriormente, após análise das contribuições recebidas nesse processo, as Agências deliberarão acerca da aprovação de uma possível nova regulamentação conjunta.

Inicialmente, é necessário reconhecer que o tema em debate, compartilhamento de postes de energia elétrica por prestadoras de serviços de telecomunicações​, é extremamente complexo não somente por envolver agentes dos diferentes setores, que suportam a prestação de serviços públicos fundamentais para a população e para o desenvolvimento do país, mas também por ter que conciliar interesses e expectativas distintos entre estes mesmos agentes.

Nesse contexto, as duas dimensões envolvendo o uso dos postes foram dissecadas pelas Agências: (i) regularização da ocupação; (ii) preço do compartilhamento.

Antes de um maior detalhamento sobre as propostas apresentadas pelos Reguladores, cabe apontar um breve histórico sobre a Resolução Conjunta n° 4/2014 – “Res. Conjunta 4”, os avanços obtidos e a situação atual de sua aplicação. A referida Resolução Conjunta foi objeto de amplo estudo e deliberação entre os setores – mais de 8 anos de amadurecimento, tendo sido baseada em algumas premissas essenciais, merecendo destaque: livre negociação, segurança jurídica, estabelecimento de mecanismo para composição de conflitos por meio da adoção de valor de referência, obrigações de regularização do uso dos postes em quantitativo preestabelecido e inventário, além de, sobretudo, não resultar em transferência de recursos entre os setores.

Pode-se afirmar que, praticamente 4 anos após a publicação da Res. Conjunta 4, seus efeitos começam a ser sentidos pelos agentes econômicos de uma forma mais efetiva. Assim, os esforços com vistas ao cumprimento do regulamento passaram a produzir resultados concretos, seja no engajamento de regularização que está, por exemplo, sendo realizado no âmbito do município de São Paulo, amparado em decisão dos Reguladores, seja na adoção do preço de referência de forma mais ampla, também após a decisão definitiva da Comissão de Resolução de Conflitos. Acerca deste último tema, deve ser apontado que somente neste momento, após mais de 2 anos da decisão original pela Comissão de Resolução de Conflitos, um determinado agente, que se posicionava totalmente refratário, passou a admitir praticá-la.

Estes avanços que estão sendo obtidos, ainda que em um ritmo aquém do esperado quando da publicação da Res. Conjunta 4, devem continuar sendo o objetivo perseguido, mais do que outros ambiciosos, impostos por uma revisão disruptiva da regra atual. Pois, avaliando de forma bem simplificada, há alguns binômios que devem ser considerados para embasar a decisão, como fonte dos recursos para a regularização x enforcement; preço a ser adotado x mitigação do tratamento diferenciado entre os usuários da mesma infraestrutura.

Nesse sentido, defende-se que a Res. Conjunta 4 deve ser reconhecida com um marco a ser mantido, com o mínimo de alteração no curto prazo na medida em que, somente assim, pode-se garantir a segurança jurídica e promover iniciativas como a extração dos benefícios da sua curva de aprendizado e do processo de conscientização dos envolvidos – que não são imediatos.

Sob o arcabouço da Res. Conjunta 4, estão sendo realizados fóruns com foco na negociação/convergência de interesses entre os agentes (respectiva distribuidora e provedores regionais), com o apoio dos Reguladores e da ABRINT, que são considerados “projetos pilotos” para um caminho alternativo que se assemelha ao estabelecimento de uma autorregulação. Alternativas como esta possibilitam o estabelecimento de um círculo virtuoso no qual os agentes econômicos passam a trabalhar de forma mais colaborativa, célere e integrada, reduzindo, inclusive, a necessidade de intervenção adicional e instauração formal de conflitos. Saliente-se que os referidos fóruns buscam o equacionamento tanto da regularização do uso do poste – incluindo a identificação e tratamento das ocupações irregulares – quanto da adoção de preço negociado. Inegável que iniciativas dessa natureza precisam continuar sendo incentivadas pelos Reguladores.

Como apurado pelas Agências na Tomada de Subsídios, a problemática relacionada à ocupação dos postes não envolve apenas os provedores regionais, mas todas as operadoras, incluindo as de grande porte, razão pela qual a solução passa pela inclusão de todos os agentes. Neste aspecto, faz-se necessário salientar que, apesar da discussão atual estar mais focada no aspecto inerente à ocupação “desordenada” dos postes pelos provedores regionais, a problemática inicial que ensejou, inclusive, a elaboração da Res. Conjunta 4 ainda não perdeu sua razão de ser. Ou seja, busca-se ainda a regularização da ocupação por parte das grandes prestadoras que, em regra, ocupam mais de um ponto no mesmo poste e impedem a utilização por outros interessados, afetando a competição no setor de telecomunicações e a expansão do atendimento à população, o que, por sua vez, contribui para o aumento das ocupações irregulares. Não há, assim, como negar que esta problemática inicial permanece como crítica, não obstante o enfoque mais destacado quanto ao aspecto inerente à ocupação “desordenada” por parte de alguns prestadores regionais.

A partir deste breve contexto, defende-se que a solução para esta equação extremamente complexa deva ter uma natureza sistêmica e envolver todos os agentes em um fórum / “câmara” o mais abrangente e inclusivo possíveis, buscando-se promover um movimento coordenado e priorizado a partir de uma determinada circunscrição que, pode ser, por exemplo, a área de abrangência de cada distribuidora (ou conjunto de distribuidoras) de energia elétrica. E, de forma complementar, municiar os Reguladores com ferramentas de enforcement adequadas para, no caso de não ser alcançada evolução negociada e consensual entre os agentes econômicos em um prazo preestabelecido, os impasses serem apreciados, decididos e “cauterizados” de forma expedita e eficaz pelos próprios Reguladores. Ao passo que as boas práticas /soluções de consenso precisam ser incentivadas, não há mais espaço para os maus exemplos que precisam ser coibidos.

Reconhece-se, pela experiência recente, que apenas a atuação “reativa”, ou seja, após a decisão pelos Reguladores em casos bilaterais que são submetidos e apreciados, quando os problemas enfrentados são multilaterais - a solução deve envolver todos os agentes e, preferencialmente, no mesmo timing -, são ineficientes em termos de recursos e prazos, e podem se tornar ineficazes, pois outros agentes – que não estavam envolvidos – podem também vir a afetar o resultado esperado. Portanto, a solução passa pelo engajamento, conscientização e atuação cooperada dos agentes econômicos, amparada na atuação daqueles que buscam e realizam a operação legalizada e adequadas às regras regulatórias aplicáveis.

Recentemente, o setor de telecom – e alguns de seus agentes – enfrentou uma situação altamente complexa e com diversos desdobramentos que envolvia outro setor – e seus respectivos agentes. Tal situação é reconhecidamente um case de sucesso e, nesse sentido, propõe-se aqui a adoção de um modelo semelhante, com as devidas adequações e adaptações à realidade das discussões e da problemática do uso compartilhado dos postes – principalmente no que tange à regularização. O case ora mencionado diz respeito ao remanejamento da radiodifusão da faixa de 700MHz para uso pelo 4G e desligamento da TV analógica, para o qual foi constituída uma Entidade Administradora da Digitalização – EAD, com destinação de recursos financeiros e governança própria.

Não há dúvidas que um fórum permanente, coordenado por entidade(s) externa(s) a ser(em) instituída(s) ou um representante designado pelos agentes econômicos, envolvendo a respectiva distribuidora de energia elétrica e as prestadoras de telecom da região (ou mesmo sub-região) para priorizar áreas de atuação / regularização e coordenação dos envolvidos, com encontros periódicos, tendo como pauta as propostas/validação/acompanhamento dos planos de ação e dos respectivos resultados alcançados que devem ser apresentados aos Reguladores (podendo os Reguladores, inclusive participar dos fóruns), seria uma alternativa concreta que permitiria o engajamento dos agentes e busca por solução sistêmica, negociada e coordenada para a solução da regularização das ocupações. Subsidiariamente, ou mesmo alternativamente para casos crônicos ou sem perspectiva de avanço negociado, seria utilizado a ferramenta de enforcement, com rito sumário, por parte dos Reguladores para solucionar a controvérsia.

Saliente-se que tal dinâmica não invalida os acertos bilaterais que podem ser alcançadas por meio de negociação direta entre as partes, seja por meio de autodeclaração ou outro mecanismo que vier a ser estabelecido entre os interessados. As vantagens de uma solução sistêmica / multilateral / negocial são, naturalmente, a coordenação, a realização de esforço conjunto e direcionado pelos envolvidos, a disseminação das informações / melhores práticas / atuação e a maior efetividade nos resultados, podendo, por exemplo, as prestadoras de telecom, neste fórum, também atuarem como agentes complementares de fiscalização/identificação de novas ocupações.

O segundo ponto para avançar nesta, ou em qualquer outro tipo de solução (admitindo-se que o “como” foi definido), consiste na origem/fonte dos recursos financeiros. Diferentemente do caso da EAD onde os recursos foram provenientes de valores destacados da licitação de radiofrequências, neste caso, não há uma solução tão imediata ou trivial. Assim, vislumbram-se algumas alternativas que podem ser adotadas de forma isolada ou mesmo complementares:

1. Destinação dos recursos com alocação específica para regularização - no mínimo de maneira transitória ou mesmo definitiva – que atualmente são direcionados à modicidade tarifária da energia elétrica;

1. Destinação de valor (a ser definido) por mês por parte de ambos os agentes econômicos (prestadoras de telecom e distribuidoras) para cada poste compartilhado, também de forma transitória a ser consensada. Esta mecânica se mostra mais proporcional, pois ambos as partes contribuem, além de, do ponto de vista dos agentes de telecom, mostrar-se mais proporcional à ocupação e capacidade de pagamento (ou ser inversamente proporcional ao valor nominal pago por poste. Assim, quem paga menos nominalmente e ocupa mais postes, arca com uma contribuição maior);

1. Utilização de outras fontes de recursos, como fundos de telecom ou elétricos, caso disponíveis, com a adoção das eventuais adequações normativas.

Naturalmente, esta capitalização não seria imediata, porém resulta de fonte(s) nova(s) que não oneraria(m) substancialmente os agentes econômico em um único momento e/ou em um curto período de tempo levando-se em consideração a dimensão do que precisa ser regularizado. E, também naturalmente, a organização e implementação das iniciativas de forma organizada e coordenada por uma Entidade ou definida em um fórum tampouco seria imediata, o que permite tempo para esta capitalização, além de trabalhar com uma projeção de fluxo de caixa para os investimentos nas adequações.

Por outro lado, as situações emergenciais ou já definidas entre os agentes econômicos, antes da instituição da Entidade e seu(s) plano(s) de ação, continuam sendo respeitados e cumpridos regularmente, inclusive por meio de reforço ao enforcement dos Reguladores.

Já do terceiro ponto, a governança desta Entidade ou fórum, acredita-se que o mesmo pode ser construído a partir de uma negociação entre os agentes, podendo partir de premissas estabelecidas pelos Reguladores, e liderado por representante(s) designado(s) pelos próprios agentes econômicos (respectivas prestadoras de telecom + distribuidoras, em cada área de abrangência) tal qual existe na citada EAD, com a supervisão dos Reguladores e sua participação nos fóruns.

Ainda no que concerne à questão da regularização, uma consideração final deve ser feita: a utilização clandestina ou à revelia deve ser coibida e combatida, pois prejudica a todos, não somente às distribuidoras. Todavia, para esta situação não é possível partir de generalizações, ou simplesmente usar a alternativa de corte dos cabos, independentemente de suas consequências e desdobramentos. Defende-se, assim, que tal situação deva ser tratada de forma estrutural na medida em que:

1. O corte unilateral dos cabos implicará restrição dos serviços de telecomunicações e afetará a provimento da banda larga aos consumidores, devendo ser buscado um plano organizado e negociado de regularização;

1. As prestadoras de telecomunicações têm interesse em regularizar sua situação e, principalmente, garantir segurança jurídica e técnica no relacionamento com a distribuidora e, sobretudo, garantias para a prestação do serviço aos consumidores;

1. As causas deste tipo de ocupação não podem ser atribuídas unicamente a eventuais comportamentos oportunistas de determinados agentes de um dos setores, pois decorrem, inegavelmente, de situações que devem ser enfrentadas pela indústria, como:

1. 1. Saturação da ocupação dos pontos. Neste aspecto, reforça-se a solução de compartilhamento dos pontos de fixação – visto, por exemplo, o esforço/tração realizado por cabos de fibra ser menor que os cabos de tecnologias anteriores –, além da implementação da unificação em apenas 1 ponto por grupo, já estabelecida na Res. Conjunta 4;

1. 1. Estabelecimento de prazo máximo para a celebração de contratos e de condições razoáveis e proporcionais. Atualmente, os contratos não passam qualquer tipo de avaliação por parte dos Reguladores – como a definição de uma oferta pública –, permitindo a imposição de condições que, sequer, podem ser negociadas, visto serem “contratos padrão”, além de, na prática, sua assinatura poder superar muitos meses ou mesmo anos;

1. 1. Estabelecimento de SLA para aprovação de projetos e controles rígidos para mitigar ações meramente protelatórias. Este é um dos pontos sensíveis atualmente e que não consta dos dois pilares desta Tomada de Subsídios – regularização e preço – e diz respeito ao impacto causado pela morosidade na avaliação / aprovação de projetos por parte das distribuidoras, que pode levar muitos meses ou mesmo mais de ano entre idas e vindas. Algumas prestadoras são, no limite, obrigadas a buscar soluções alternativas, como estabelecer sua própria infraestrutura de postes para passar seus cabos, evitando incidir na utilização à revelia. Todavia, este tipo de solução deve ser tratado como extremamente excepcional e não como uma possível regra;

1. 1. Política de preços dos postes. O preço é, sem dúvida, um fator bastante sensível, principalmente quando conjugado com os demais itens acima. Ainda mais considerando que operadoras históricas utilizam preços abaixo do valor de referência enquanto para os novos entrantes, especialmente as prestadoras de pequeno porte – PPP, são definidos valores muitas vezes superiores ao de referência, o que, na prática, implica negativa de compartilhamento da infraestrutura, representando barreira à sua entrada e óbice à livre iniciativa.

Portanto, a solução para esta situação não deve passar unicamente por ações unilaterais, embora seja reconhecido que a ocupação clandestina e a tomada à revelia devem ser coibidas por não encontrarem qualquer amparo na legislação e regulamentação, além de poderem causar riscos à população por conta de não observância de normas técnicas e de segurança. Todavia, como apontado, a equação a ser resolvida é composta por muitas variáveis que devem ser analisadas conjuntamente e, de preferência, trabalhada pelos agentes de forma negociada e compartilhada em fóruns específicos ou por meio de uma Entidade supra agentes, com a participação dos reguladores.

Superada estas considerações e propostas iniciais sobre a regularização da ocupação dos postes, não pode deixar de ser destacado o outro principal ponto que envolve a presente Tomada de Subsídios: preço do ponto de fixação no poste.

Na fundamentação e introdução desta Tomada de Subsídios, as Agências reconhecem a grande dispersão de valores praticados e, inclusive, a diferenciação principalmente decorrente de razões históricas aplicáveis às prestadoras incumbentes de telecomunicações.

É fato, ainda, que o valor de referência definido na Res. Conjunta 4 continua superior ao praticado com as grandes prestadoras de telecomunicações. E tal valor, R$ 3,19 atualizado pelo IGP-DI desde dezembro de 2014 (ou seja, cerca de R$ 4,00 em valor atualizado), é significativamente inferior às ofertas padrão apresentadas pelas distribuidoras de energia elétrica para os provedores regionais. Em muitos casos, este valor de R$ 4,00 é cerca de três vezes menor (já tendo sido da ordem de 4 vezes) que o contrato padrão oferecido pela distribuidora, mas, mesmo assim, superior aos valores históricos praticados com prestadoras históricas.

Este valor de referência, mesmo depois de praticamente 4 anos da publicação da Res. Conjunta 4, ainda não é, em regra, voluntariamente praticado sem que haja o socorro do instrumento administrativo da mediação de conflitos, o que implica custos e um prazo de cerca de 18 meses para a produção de efeitos. E, em alguns casos, nem mesmo após os Reguladores terem proferido decisão definitiva, há o cumprimento por parte de determinados agentes na medida que o caminho judicial é sempre uma possibilidade.

Ou seja, o que se pretende demonstrar aqui é que, embora muitos agentes econômicos sustentem que o preço de referência é a única (ou principal) regra da Res. Conjunta 4 que é cumprida ou pode ser implementada de forma mais direta, este argumento não deve prevalecer.

Há um longo caminho e, em regra, muita controvérsia para a aplicação efetiva do preço de referência. E tal resultado decorre de uma inegável curva de aprendizado e um mecanismo que, pelo menos, protege minimamente os provedores regionais contra uma distorção que deve ser coibida: como dito, há prestadoras que, na mesma área podem ter acesso a preços bem abaixo do valor de referência enquanto para outras o valor chega a ser mais de 3 vezes o mesmo valor de referência.

Revisar esta mecânica/procedimento, de forma a permitir a flexibilidade dos preços por parte das distribuidoras - o que, diga-se, já é a realidade atual, pois os valores são livremente estabelecidos pelas distribuidoras de energia - ou mesmo retirar o valor de referência deste processo significaria um retrocesso frente aos avanços que vêm sido obtidos nesta frente. Não se trata de controle de preços, mas o valor de referência deveria ser o balizador para as discussões entre os agentes econômico, o que não acontece na prática.

A adoção de eventuais evoluções ou alternativas para o atual valor de referência, como valores diferenciados por regiões ou áreas de maior demanda/ocupação ou mesmo a definição orientada a custos (modelo de custos – amplamente utilizado no setor de telecom), como foi avaliado na Análise n° 133/2014-GCMB da Anatel que resultou na Res. Conjunta 4 (“Considerações finais – 4.2.52. Trago ainda proposta de que seja previsto que a Resolução será revista em até 5 (cinco) anos, por entender que nesse tempo as duas Agências terão condições de acompanhar sua implementação, identificar situações não previstas e realizar os aprimoramentos necessários, bem como considerar a possibilidade de avaliar a forma de estabelecimento do preço de referência com o objetivo de orientá-lo a custos”) devem ser concebidos e amadurecidos para o médio-longo prazo. Pois, como já destacado, há uma curva de aprendizado dos setores e, somente neste momento, tal definição de preço está sendo mais amplamente respeitada por todos os envolvidos.

A flexibilização ou revisão desta regra implicará, inegavelmente, em mais polêmica entre os agentes econômicos e, consequentemente, em disputas administrativas e judiciais, tornando-se ainda mais custoso, lento e oneroso o caminho a ser percorrido pelo prestador quer estar regular mas não tem poder de barganha perante as distribuidoras, revertendo-se, por conseguinte, toda a evolução que foi, com muito esforço, alcançada.

Portanto, em termos de preço, defende-se a manutenção integral da regra estabelecida pela Res. Conjunta 4, qual seja, da livre negociação e utilização do valor de referência, o qual, repisa-se, não deve, de forma alguma, ser suprimido, sob pena de, no limite, serem aplicados valores definidos unilateralmente pelas distribuidoras. E, mais do que isso, praticados de forma discriminatória na medida em que não se aplicariam de maneira idêntica a todas as prestadoras de telecom – visto tal situação já existir atualmente).

O que poderia se buscar de aprimoramento é que tal valor, de fato, sirva de referência como baliza negocial (podendo envolver outras frentes de interesse das partes, como regularização de pontos, apoio no monitoramento de ocupação dos postes e SLA de aprovação de projetos de instalação) e não somente seja implantado após decisão da comissão de resolução de conflitos.

Vide contribuição acima

INTRODUÇÃO GERAL AOS TEMAS

O compartilhamento de infraestrutura entre setores traz uma série de benefícios para a sociedade, uma vez que reduz custos para a expansão e universalização dos serviços e acelera sua implantação. O presente documento tem como foco principal o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, especificamente a utilização de postes pelas prestadoras de telecomunicações e os impactos causados na prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, abordando as dimensões relacionadas aos custos de regularização e ao preço de ocupação dos apoios nos postes.

No setor de telecomunicações, a utilização dos postes de distribuição de energia sempre foi aspecto crítico, enquanto ativo essencial de suporte ao lançamento de redes confinadas. Não por coincidência, o relacionamento entre essas duas indústrias retroage inclusive ao período de gestão estatal na prestação de ambos os serviços públicos, de energia e de telefonia fixa.

A distribuição de energia e o provimento de serviços de telecomunicações guardam diversas similaridades, ambas são indústrias de redes, dependentes de infraestrutura e intensivas em capital. Na parte mais capilar das redes, as sinergias se revelam bem evidentes, com o emprego das estruturas de postes na sustentação aérea de cabos e equipamentos das prestadoras de telecomunicações.

No entanto, a diferente organização dessas indústrias e suas singularidades regulatórias têm trazido desafios à convivência harmoniosa entre seus agentes econômicos, com diferentes pontos de atrito. Enquanto a distribuição de energia elétrica ainda permanece como uma indústria caracterizada como monopólio natural[1], com apenas um fornecedor do serviço para uma determinada área geográfica, a evolução tecnológica alterou a prestação de serviço de telecomunicações de um mercado monopolista para um mercado cuja competição por espaço nos postes é uma vantagem competitiva, com inúmeras prestadoras de diferentes tamanhos ofertando serviço em uma mesma área.

De um lado, tem-se o segmento de distribuição energética, que é composto por dezenas concessionárias do serviço de distribuição de energia elétrica, além de cooperativas autorizadas e permissionárias, responsáveis por atender mais de 80 milhões de unidades consumidoras, por meio de uma capacidade instalada da ordem de 46 milhões de postes, sendo que, em algumas localidades, com distribuição de energia por meio de redes subterrâneas.

Já o setor de telecomunicações compreende a prestação de telefonia fixa a 41 milhões de consumidores, 30 milhões de assinantes de banda larga fixa e 18 milhões de contratantes de televisão por assinatura, além dos 240 milhões de acessos do serviço móvel. Sendo que a questão principal para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores é a busca pela competitividade na expansão das redes fixas voltada à ocupação de postes.

Desde a privatização no final dos anos 90, a regulação de telecomunicações estimulou a promoção da competição, buscando eliminar barreiras à entrada e estimular a multiplicidade de operadores e ofertas, fornecendo incentivos para a diferenciação em preço, qualidade, atendimento e inovação de produtos, beneficiando, em última análise, o consumidor de serviços de telecomunicações.

Por outro lado, os esforços por parte do setor de energia elétrica focou na busca de uma ocupação ordenada das redes, no atendimento aos critérios de segurança, no respeito à livre negociação entre interessados e na proteção dos consumidores de energia elétrica a partir do direcionamento de percentual das receitas auferidas com o compartilhamento para a modicidade tarifária.

Ocorre que, apesar dos esforços empreendidos na busca do compartilhamento e no uso eficiente de ativos de infraestruturas, o modelo que efetivamente se consolidou na prestação de serviços fixos foi o de duplicação de redes ativas, compreendido na literatura como a abordagem estratégica de competição mais sustentada, com maior grau de autonomia na gestão e diferenciação de produtos, quando comparadas com abordagens de desagregação e compartilhamento (dependência) das redes legadas dos operadores históricos.

Some-se a esse contexto o advento da redução de custos das redes metropolitanas de fibras ópticas, em trajetória ampliada de construção e terminando cada vez mais próximas dos assinantes, de modo a viabilizar, para alguns casos, taxas de transmissão (velocidades) de acesso superiores a 100 Mbps.

Contudo, a dinâmica competitiva de duplicação de redes de telecomunicações, apesar de virtuosa no estímulo a investimentos e na diversificação de ofertas, pressionou a ocupação e promoveu a disputa por posições em uma infraestrutura com capacidade limitada, ou seja, o ponto de fixação virou recurso escasso e valioso para assegurar vantagem competitiva no mercado de telecomunicações.

Nesse sentido, as distribuidoras de energia estão destinadas a se relacionar, literalmente, com milhares de prestadoras de serviços fixos de telecomunicações, de todos os portes e configurações. Há hoje no Brasil 4.520[2] prestadoras do SCM em atuação, com acessos declarados à Anatel.

O que se tem observado em campo no relacionamento entre esses dois grupos de agentes (prestadoras de serviços de telecomunicações e distribuidores de energia elétrica) pode ser comparado a um conceito conhecido na literatura econômica como “tragédia dos comuns”, situação em que os indivíduos agem de forma independente e racionalmente de acordo com seus próprios interesses, comportando-se em contrariedade aos melhores interesses de uma comunidade, esgotando algum recurso comum. De um lado, os prestadores de serviços de telecomunicações têm muitas vezes ocupado os postes além de sua capacidade, em desconformidade com as normas técnicas e sem aprovação dos detentores da infraestrutura, sem custos por esse comportamento. Do outro lado, as distribuidoras de energia elétrica, em que pesem se valerem de remuneração por essa ocupação, não têm feito um controle rigoroso dessa ocupação em larga escala. A dinâmica atual do mercado de compartilhamento de infraestrutura tem gerado várias externalidades negativas para a sociedade, como ocupações que oferecem riscos aos transeuntes, incremento da poluição visual e conflitos entre os agentes, caracterizando, assim, um equilíbrio perverso.

O emprego eficiente de infraestruturas é questão que transborda a regulação de infraestrutura dos dois setores e alcança, em última análise, o custo país e a capacidade de promover incentivos na gestão dos serviços delegados (energia e telecomunicações).

Nesse esforço, as agências reguladoras dos dois setores – ANEEL e Anatel – concentram esforços para mitigar alguns problemas encontrados no relacionamento entre as duas indústrias. O trabalho busca aperfeiçoar a Resolução Conjunta nº 4/2014, cuja vigência apresentou alguns avanços, mas também suscita desafios às Agências. Cumprindo o ciclo regulatório, após a edição de um novo regulamento, as agências passaram a acompanhar sua aplicação, observando os pontos de melhoria.

Passados alguns anos, foi possível observar que, mesmo com o regramento da REC nº 4/2014, dois problemas têm se revelado persistentes, com pouca ou tímida evolução no período: a ocupação desordenada dos postes das distribuidoras e os litígios entre os agentes em decorrência de divergências quanto a condições contratuais.

No intuito de tornar a presente Análise mais coerente com a realidade setorial, as Agências promoveram conjuntamente diversas reuniões internas, além de visitas técnicas às distribuidoras de energia elétrica, às prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo e reuniões com entidades representativas dos setores de energia e telecomunicações.

Com base nessas reuniões e nos estudos desenvolvidos, foi possível chegar a um diagnóstico preliminar dos problemas e causas que permeiam os relacionamentos entre os atores regulados envolvidos no compartilhamento de infraestrutura de postes de energia elétrica.

Busca-se com a presente Análise oferecer um conjunto de reflexões com diagnósticos, agentes, incentivos, recursos e alternativas para lidar com a dinâmica de compartilhamento do ativo poste. Pela complexidade da questão e o reconhecimento da diversidade de configurações possíveis nesse contexto, propõe-se uma divisão temática, conforme estrutura a seguir:

• Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica;

Subtema 1.1 – Regularização do Passivo;

Subtema 1.2 – Regras Gerais de Regularização;

Subtema 1.3 – Disseminação da Informação;

• Tema 02 – Preço do Compartilhamento dos Pontos de Fixação dos Postes de Energia Elétrica.

Esses Temas serão tratados individualmente, avaliando-se objetivamente e subjetivamente as potenciais alternativas que se coadunam a fim de solucionar o macroproblema identificado.

Dessa forma, a presente Consulta Pública (ANEEL), ou Tomada de Subsídios (Anatel), traz publicidade ao processo de revisão regulatória em andamento, oferecendo aos interessados oportunidade de contribuição em prol do amadurecimento do diagnóstico e das soluções apresentadas. Assim, a presente Consulta Pública (para a ANEEL) e Tomada de Subsídios (para a Anatel), além expor para a sociedade os estudos desenvolvidos até o momento, tem o principal objetivo coletar informações sobre os problemas e causas levantados, bem como sobre os cenários com seus prós e contras. A formalidade envolvida no desenvolvimento do Ato Regulatório não permite a exposição de juízo de valor sobre cada cenário em si, mas tão somente explorar possibilidades positivas e negativas decorrentes de cada um deles, com o objetivo de enriquecer a Análise de Impacto Regulatório que subsidiará a revisão da norma.

Portanto, esperam-se contribuições sobre a assertividade das causas e problemas levantados, bem como sobre os cenários regulatórios apresentados. Os agentes são convidados a complementar as análises realizadas pelas agências até o presente momento.

Após a presente fase, ANEEL e Anatel desenvolverão conjuntamente uma Análise de Impacto Regulatório e a submeterão ao processo de Audiência Pública (na ANEEL) e Consulta Pública (na Anatel). Posteriormente, após análise das contribuições recebidas nesse processo, as Agências deliberarão acerca da aprovação de uma possível nova regulamentação conjunta.

Trata-se de Consulta Pública nº 28/2018, da Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL, que pretende colher subsídios da sociedade para fins de análise de impacto regulatório (AIR), com objetivo de reavaliar a Resolução Conjunta nº 04/2014 editada pela ANATEL e pela Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, resolução essa que trata do compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, estabelecendo regras para uso e ocupação dos pontos de fixação, definindo preço de referência, bem como disciplinando os processos de resolução de conflitos entre os agentes deste mercado de consumo.

A distribuição de energia e o provimento de serviços de telecomunicações são atividades econômicas que dependem de vultuoso capital e, sobretudo, de uma grande infraestrutura composta de redes de sustentação aérea de cabos e equipamentos.

O compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, especificamente a utilização de postes pelas prestadoras de telecomunicações, traz uma série de benefícios para a sociedade, uma vez que reduz custos para a expansão e universalização destes serviços, bem como acelera a sua implantação.

Por sua vez, enquanto a distribuição de energia elétrica conta com apenas um fornecedor do serviço para uma determinada área geográfica, a evolução do setor de telecomunicações fez com que em uma mesma área inúmeras prestadoras de diferentes tamanhos pudessem ofertar seus serviços.

Consoante ao fato, coube ao setor de energia elétrica promover uma ocupação ordenada de suas redes, seguindo critérios de segurança, de respeito à livre negociação entre interessados, bem como atuar em benefício aos consumidores de energia elétrica a partir do direcionamento de percentual das receitas advindas do compartilhamento para subsidiar parte da tarifa.

Contudo, a dinâmica competitiva entre os fornecedores de telecomunicações pressionou esta ocupação e promoveu forte disputa por posições em uma infraestrutura com capacidade limitada, de maneira que o ponto de fixação nos postes tornou-se um recurso crítico.

Em consequência deste fato, os prestadores de serviços de telecomunicações têm muitas vezes ocupado os postes além de sua capacidade, em desconformidade com as normas técnicas e sem aprovação dos detentores da infraestrutura, sem custos por esse comportamento. Do outro lado, as distribuidoras de energia elétrica, em que pesem se valerem de remuneração que o negócio proporciona, não têm feito um controle rígido dessa ocupação em larga escala.

No atual cenário, o mercado de compartilhamento de infraestrutura tem gerado várias situações negativas para a sociedade, como ocupações que oferecem riscos aos transeuntes, aumento da poluição visual e conflitos entre os agentes econômico envolvidos.

E apesar do esforço das Agências reguladores em mitigar a situação, inclusive com a recente edição do regramento da REC nº 04/2014, verificou-se que dois problemas ainda persistem, quais sejam, a ocupação desordenada dos postes das distribuidoras e os litígios entre os agentes em decorrência de divergências quanto a condições contratuais.

A presente Consulta Pública (ANEEL) e Tomada de Subsídios (ANATEL), tem como objetivo colher contribuições que, após analisadas, poderão ser objeto de deliberação por parte das Agências acerca da aprovação de uma possível nova regulamentação conjunta.

Dessa forma, a Fundação Procon/SP, vem através da presente Manifestação Técnica, apresentar sua contribuição em relação aos conflitos decorrentes do compartilhamento de postes, tendo como fundamento a aplicação do Código de Defesa do Consumidor e legislações correlatas.

....

INTRODUÇÃO GERAL AOS TEMAS

O compartilhamento de infraestrutura entre setores traz uma série de benefícios para a sociedade, uma vez que reduz custos para a expansão e universalização dos serviços e acelera sua implantação. O presente documento tem como foco principal o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, especificamente a utilização de postes pelas prestadoras de telecomunicações e os impactos causados na prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, abordando as dimensões relacionadas aos custos de regularização e ao preço de ocupação dos apoios nos postes.

No setor de telecomunicações, a utilização dos postes de distribuição de energia sempre foi aspecto crítico, enquanto ativo essencial de suporte ao lançamento de redes confinadas. Não por coincidência, o relacionamento entre essas duas indústrias retroage inclusive ao período de gestão estatal na prestação de ambos os serviços públicos, de energia e de telefonia fixa.

A distribuição de energia e o provimento de serviços de telecomunicações guardam diversas similaridades, ambas são indústrias de redes, dependentes de infraestrutura e intensivas em capital. Na parte mais capilar das redes, as sinergias se revelam bem evidentes, com o emprego das estruturas de postes na sustentação aérea de cabos e equipamentos das prestadoras de telecomunicações.

No entanto, a diferente organização dessas indústrias e suas singularidades regulatórias têm trazido desafios à convivência harmoniosa entre seus agentes econômicos, com diferentes pontos de atrito. Enquanto a distribuição de energia elétrica ainda permanece como uma indústria caracterizada como monopólio natural[1], com apenas um fornecedor do serviço para uma determinada área geográfica, a evolução tecnológica alterou a prestação de serviço de telecomunicações de um mercado monopolista para um mercado cuja competição por espaço nos postes é uma vantagem competitiva, com inúmeras prestadoras de diferentes tamanhos ofertando serviço em uma mesma área.

De um lado, tem-se o segmento de distribuição energética, que é composto por dezenas concessionárias do serviço de distribuição de energia elétrica, além de cooperativas autorizadas e permissionárias, responsáveis por atender mais de 80 milhões de unidades consumidoras, por meio de uma capacidade instalada da ordem de 46 milhões de postes, sendo que, em algumas localidades, com distribuição de energia por meio de redes subterrâneas.

Já o setor de telecomunicações compreende a prestação de telefonia fixa a 41 milhões de consumidores, 30 milhões de assinantes de banda larga fixa e 18 milhões de contratantes de televisão por assinatura, além dos 240 milhões de acessos do serviço móvel. Sendo que a questão principal para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores é a busca pela competitividade na expansão das redes fixas voltada à ocupação de postes.

Desde a privatização no final dos anos 90, a regulação de telecomunicações estimulou a promoção da competição, buscando eliminar barreiras à entrada e estimular a multiplicidade de operadores e ofertas, fornecendo incentivos para a diferenciação em preço, qualidade, atendimento e inovação de produtos, beneficiando, em última análise, o consumidor de serviços de telecomunicações.

Por outro lado, os esforços por parte do setor de energia elétrica focou na busca de uma ocupação ordenada das redes, no atendimento aos critérios de segurança, no respeito à livre negociação entre interessados e na proteção dos consumidores de energia elétrica a partir do direcionamento de percentual das receitas auferidas com o compartilhamento para a modicidade tarifária.

Ocorre que, apesar dos esforços empreendidos na busca do compartilhamento e no uso eficiente de ativos de infraestruturas, o modelo que efetivamente se consolidou na prestação de serviços fixos foi o de duplicação de redes ativas, compreendido na literatura como a abordagem estratégica de competição mais sustentada, com maior grau de autonomia na gestão e diferenciação de produtos, quando comparadas com abordagens de desagregação e compartilhamento (dependência) das redes legadas dos operadores históricos.

Some-se a esse contexto o advento da redução de custos das redes metropolitanas de fibras ópticas, em trajetória ampliada de construção e terminando cada vez mais próximas dos assinantes, de modo a viabilizar, para alguns casos, taxas de transmissão (velocidades) de acesso superiores a 100 Mbps.

Contudo, a dinâmica competitiva de duplicação de redes de telecomunicações, apesar de virtuosa no estímulo a investimentos e na diversificação de ofertas, pressionou a ocupação e promoveu a disputa por posições em uma infraestrutura com capacidade limitada, ou seja, o ponto de fixação virou recurso escasso e valioso para assegurar vantagem competitiva no mercado de telecomunicações.

Nesse sentido, as distribuidoras de energia estão destinadas a se relacionar, literalmente, com milhares de prestadoras de serviços fixos de telecomunicações, de todos os portes e configurações. Há hoje no Brasil 4.520[2] prestadoras do SCM em atuação, com acessos declarados à Anatel.

O que se tem observado em campo no relacionamento entre esses dois grupos de agentes (prestadoras de serviços de telecomunicações e distribuidores de energia elétrica) pode ser comparado a um conceito conhecido na literatura econômica como “tragédia dos comuns”, situação em que os indivíduos agem de forma independente e racionalmente de acordo com seus próprios interesses, comportando-se em contrariedade aos melhores interesses de uma comunidade, esgotando algum recurso comum. De um lado, os prestadores de serviços de telecomunicações têm muitas vezes ocupado os postes além de sua capacidade, em desconformidade com as normas técnicas e sem aprovação dos detentores da infraestrutura, sem custos por esse comportamento. Do outro lado, as distribuidoras de energia elétrica, em que pesem se valerem de remuneração por essa ocupação, não têm feito um controle rigoroso dessa ocupação em larga escala. A dinâmica atual do mercado de compartilhamento de infraestrutura tem gerado várias externalidades negativas para a sociedade, como ocupações que oferecem riscos aos transeuntes, incremento da poluição visual e conflitos entre os agentes, caracterizando, assim, um equilíbrio perverso.

O emprego eficiente de infraestruturas é questão que transborda a regulação de infraestrutura dos dois setores e alcança, em última análise, o custo país e a capacidade de promover incentivos na gestão dos serviços delegados (energia e telecomunicações).

Nesse esforço, as agências reguladoras dos dois setores – ANEEL e Anatel – concentram esforços para mitigar alguns problemas encontrados no relacionamento entre as duas indústrias. O trabalho busca aperfeiçoar a Resolução Conjunta nº 4/2014, cuja vigência apresentou alguns avanços, mas também suscita desafios às Agências. Cumprindo o ciclo regulatório, após a edição de um novo regulamento, as agências passaram a acompanhar sua aplicação, observando os pontos de melhoria.

Passados alguns anos, foi possível observar que, mesmo com o regramento da REC nº 4/2014, dois problemas têm se revelado persistentes, com pouca ou tímida evolução no período: a ocupação desordenada dos postes das distribuidoras e os litígios entre os agentes em decorrência de divergências quanto a condições contratuais.

No intuito de tornar a presente Análise mais coerente com a realidade setorial, as Agências promoveram conjuntamente diversas reuniões internas, além de visitas técnicas às distribuidoras de energia elétrica, às prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo e reuniões com entidades representativas dos setores de energia e telecomunicações.

Com base nessas reuniões e nos estudos desenvolvidos, foi possível chegar a um diagnóstico preliminar dos problemas e causas que permeiam os relacionamentos entre os atores regulados envolvidos no compartilhamento de infraestrutura de postes de energia elétrica.

Busca-se com a presente Análise oferecer um conjunto de reflexões com diagnósticos, agentes, incentivos, recursos e alternativas para lidar com a dinâmica de compartilhamento do ativo poste. Pela complexidade da questão e o reconhecimento da diversidade de configurações possíveis nesse contexto, propõe-se uma divisão temática, conforme estrutura a seguir:

• Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica;

Subtema 1.1 – Regularização do Passivo;

Subtema 1.2 – Regras Gerais de Regularização;

Subtema 1.3 – Disseminação da Informação;

• Tema 02 – Preço do Compartilhamento dos Pontos de Fixação dos Postes de Energia Elétrica.

Esses Temas serão tratados individualmente, avaliando-se objetivamente e subjetivamente as potenciais alternativas que se coadunam a fim de solucionar o macroproblema identificado.

Dessa forma, a presente Consulta Pública (ANEEL), ou Tomada de Subsídios (Anatel), traz publicidade ao processo de revisão regulatória em andamento, oferecendo aos interessados oportunidade de contribuição em prol do amadurecimento do diagnóstico e das soluções apresentadas. Assim, a presente Consulta Pública (para a ANEEL) e Tomada de Subsídios (para a Anatel), além expor para a sociedade os estudos desenvolvidos até o momento, tem o principal objetivo coletar informações sobre os problemas e causas levantados, bem como sobre os cenários com seus prós e contras. A formalidade envolvida no desenvolvimento do Ato Regulatório não permite a exposição de juízo de valor sobre cada cenário em si, mas tão somente explorar possibilidades positivas e negativas decorrentes de cada um deles, com o objetivo de enriquecer a Análise de Impacto Regulatório que subsidiará a revisão da norma.

Portanto, esperam-se contribuições sobre a assertividade das causas e problemas levantados, bem como sobre os cenários regulatórios apresentados. Os agentes são convidados a complementar as análises realizadas pelas agências até o presente momento.

Após a presente fase, ANEEL e Anatel desenvolverão conjuntamente uma Análise de Impacto Regulatório e a submeterão ao processo de Audiência Pública (na ANEEL) e Consulta Pública (na Anatel). Posteriormente, após análise das contribuições recebidas nesse processo, as Agências deliberarão acerca da aprovação de uma possível nova regulamentação conjunta.

INTRODUÇÃO

Primeiramente, parabeniza-se ambas as Agências Reguladoras pela iniciativa da tomada de subsídios para elaboração de Análise de Impacto Regulatório e posterior Consulta Pública de tema tão importante e urgente ao segmento de telecomunicações e energia elétrica.

Conforme bem explicitado no item “Introdução Geral aos Temas” constante do material de apoio disponibilizado pelas Agências, o compartilhamento dos postes de energia elétrica por prestadoras de serviços de telecomunicações decorre além da necessidade de um suporte físico (postes) para a transmissão de dados.

Neste sentido, é de fácil constatação que  a instalação de rede aérea, em comparação com a via subterrânea é mais factível financeiramente.

Outro ponto a ser considerar são as dificuldades para replicação da estrutura de postes, tais como aqueles associados aos elevados custos financeiros, ambientais e jurídicos.  

Ademais, em especial no que se refere às prestadoras competitivas, o compartilhamento de infraestruturas e redes pode ser considerado fator determinante para a abertura de setores da economia para um regime de concorrência regulada. Ademais, o direito de acesso à infraestrutura deve ser garantido a todos os agentes envolvidos em condições isonômicas e não discriminatórias, mediante remuneração adequada, sendo este um dever da distribuidora de energia elétrica.

A essencialidade do compartilhamento de infraestrutura torna-se urgente nos casos em que a concorrência entre os agentes do setor de telecomunicações torna-se, em muito, dependente de infraestrutura que consiste em um monopólio natural, pois tende a afetar negativamente a concorrência, a exemplo da que é constituído pelos postes de energia elétrica.

Além disso, a desproporcionalidade dos preços cobrados pelas distribuidoras de energia é evidente, caracterizando indícios de discriminação de acesso às infraestruturas.

Em que pese a constatação da ausência de estabelecimento de padrão atrelado à metodologia de cálculo do preço exigido pelo compartilhamento de infraestrutura, acarretando, impreterivelmente em prejuízo à concorrência entre os prestadores de serviços de telecomunicações, seja em virtude da negativa de acesso à infraestrutura em determinadas circunstâncias, seja atrelado ao valor final da remuneração a ser prestada, a fixação de um preço pelas Agências teria o condão, sob certos aspectos de aniquilar a concorrência, além da inobservância da regulamentação setorial, que prevê a livre negociação entre as partes.

Acrescente-se a isso a competência da Anatel e Aneel para dirimir eventuais conflitos sobre o compartilhamento, bem como estabelecer regras e procedimentos para evita-los.

A regulamentação atual que define o preço de referência a ser pago pelos prestadores de serviços de telecomunicações pelo “aluguel’ do ponto de fixação da infraestrutura têm ao longo dos anos, recebido muitas críticas, assim como as Agências, em decorrência da inaplicabilidade do preço estabelecido.

A partir das considerações expostas, o compartilhamento de infraestrutura e redes, em virtude da necessidade de promoção da livre concorrência promove o aumento dos agentes no setor regulado quando observados os princípios da isonomia, proporcionalidade, e todos os demais aqui mencionados, sendo que na eventualidade da manutenção de sua inobservância, mantendo-se o atual cenário marcado pelo alto custo pela utilização da infraestrutura potencialmente restará inviabilizada a entrada de novos agentes no mercado.

Vide contribuições. 

INTRODUÇÃO GERAL AOS TEMAS

O compartilhamento de infraestrutura entre setores traz uma série de benefícios para a sociedade, uma vez que reduz custos para a expansão e universalização dos serviços e acelera sua implantação. O presente documento tem como foco principal o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, especificamente a utilização de postes pelas prestadoras de telecomunicações e os impactos causados na prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, abordando as dimensões relacionadas aos custos de regularização e ao preço de ocupação dos apoios nos postes.

No setor de telecomunicações, a utilização dos postes de distribuição de energia sempre foi aspecto crítico, enquanto ativo essencial de suporte ao lançamento de redes confinadas. Não por coincidência, o relacionamento entre essas duas indústrias retroage inclusive ao período de gestão estatal na prestação de ambos os serviços públicos, de energia e de telefonia fixa.

A distribuição de energia e o provimento de serviços de telecomunicações guardam diversas similaridades, ambas são indústrias de redes, dependentes de infraestrutura e intensivas em capital. Na parte mais capilar das redes, as sinergias se revelam bem evidentes, com o emprego das estruturas de postes na sustentação aérea de cabos e equipamentos das prestadoras de telecomunicações.

No entanto, a diferente organização dessas indústrias e suas singularidades regulatórias têm trazido desafios à convivência harmoniosa entre seus agentes econômicos, com diferentes pontos de atrito. Enquanto a distribuição de energia elétrica ainda permanece como uma indústria caracterizada como monopólio natural[1], com apenas um fornecedor do serviço para uma determinada área geográfica, a evolução tecnológica alterou a prestação de serviço de telecomunicações de um mercado monopolista para um mercado cuja competição por espaço nos postes é uma vantagem competitiva, com inúmeras prestadoras de diferentes tamanhos ofertando serviço em uma mesma área.

De um lado, tem-se o segmento de distribuição energética, que é composto por dezenas concessionárias do serviço de distribuição de energia elétrica, além de cooperativas autorizadas e permissionárias, responsáveis por atender mais de 80 milhões de unidades consumidoras, por meio de uma capacidade instalada da ordem de 46 milhões de postes, sendo que, em algumas localidades, com distribuição de energia por meio de redes subterrâneas.

Já o setor de telecomunicações compreende a prestação de telefonia fixa a 41 milhões de consumidores, 30 milhões de assinantes de banda larga fixa e 18 milhões de contratantes de televisão por assinatura, além dos 240 milhões de acessos do serviço móvel. Sendo que a questão principal para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores é a busca pela competitividade na expansão das redes fixas voltada à ocupação de postes.

Desde a privatização no final dos anos 90, a regulação de telecomunicações estimulou a promoção da competição, buscando eliminar barreiras à entrada e estimular a multiplicidade de operadores e ofertas, fornecendo incentivos para a diferenciação em preço, qualidade, atendimento e inovação de produtos, beneficiando, em última análise, o consumidor de serviços de telecomunicações.

Por outro lado, os esforços por parte do setor de energia elétrica focou na busca de uma ocupação ordenada das redes, no atendimento aos critérios de segurança, no respeito à livre negociação entre interessados e na proteção dos consumidores de energia elétrica a partir do direcionamento de percentual das receitas auferidas com o compartilhamento para a modicidade tarifária.

Ocorre que, apesar dos esforços empreendidos na busca do compartilhamento e no uso eficiente de ativos de infraestruturas, o modelo que efetivamente se consolidou na prestação de serviços fixos foi o de duplicação de redes ativas, compreendido na literatura como a abordagem estratégica de competição mais sustentada, com maior grau de autonomia na gestão e diferenciação de produtos, quando comparadas com abordagens de desagregação e compartilhamento (dependência) das redes legadas dos operadores históricos.

Some-se a esse contexto o advento da redução de custos das redes metropolitanas de fibras ópticas, em trajetória ampliada de construção e terminando cada vez mais próximas dos assinantes, de modo a viabilizar, para alguns casos, taxas de transmissão (velocidades) de acesso superiores a 100 Mbps.

Contudo, a dinâmica competitiva de duplicação de redes de telecomunicações, apesar de virtuosa no estímulo a investimentos e na diversificação de ofertas, pressionou a ocupação e promoveu a disputa por posições em uma infraestrutura com capacidade limitada, ou seja, o ponto de fixação virou recurso escasso e valioso para assegurar vantagem competitiva no mercado de telecomunicações.

Nesse sentido, as distribuidoras de energia estão destinadas a se relacionar, literalmente, com milhares de prestadoras de serviços fixos de telecomunicações, de todos os portes e configurações. Há hoje no Brasil 4.520[2] prestadoras do SCM em atuação, com acessos declarados à Anatel.

O que se tem observado em campo no relacionamento entre esses dois grupos de agentes (prestadoras de serviços de telecomunicações e distribuidores de energia elétrica) pode ser comparado a um conceito conhecido na literatura econômica como “tragédia dos comuns”, situação em que os indivíduos agem de forma independente e racionalmente de acordo com seus próprios interesses, comportando-se em contrariedade aos melhores interesses de uma comunidade, esgotando algum recurso comum. De um lado, os prestadores de serviços de telecomunicações têm muitas vezes ocupado os postes além de sua capacidade, em desconformidade com as normas técnicas e sem aprovação dos detentores da infraestrutura, sem custos por esse comportamento. Do outro lado, as distribuidoras de energia elétrica, em que pesem se valerem de remuneração por essa ocupação, não têm feito um controle rigoroso dessa ocupação em larga escala. A dinâmica atual do mercado de compartilhamento de infraestrutura tem gerado várias externalidades negativas para a sociedade, como ocupações que oferecem riscos aos transeuntes, incremento da poluição visual e conflitos entre os agentes, caracterizando, assim, um equilíbrio perverso.

O emprego eficiente de infraestruturas é questão que transborda a regulação de infraestrutura dos dois setores e alcança, em última análise, o custo país e a capacidade de promover incentivos na gestão dos serviços delegados (energia e telecomunicações).

Nesse esforço, as agências reguladoras dos dois setores – ANEEL e Anatel – concentram esforços para mitigar alguns problemas encontrados no relacionamento entre as duas indústrias. O trabalho busca aperfeiçoar a Resolução Conjunta nº 4/2014, cuja vigência apresentou alguns avanços, mas também suscita desafios às Agências. Cumprindo o ciclo regulatório, após a edição de um novo regulamento, as agências passaram a acompanhar sua aplicação, observando os pontos de melhoria.

Passados alguns anos, foi possível observar que, mesmo com o regramento da REC nº 4/2014, dois problemas têm se revelado persistentes, com pouca ou tímida evolução no período: a ocupação desordenada dos postes das distribuidoras e os litígios entre os agentes em decorrência de divergências quanto a condições contratuais.

No intuito de tornar a presente Análise mais coerente com a realidade setorial, as Agências promoveram conjuntamente diversas reuniões internas, além de visitas técnicas às distribuidoras de energia elétrica, às prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo e reuniões com entidades representativas dos setores de energia e telecomunicações.

Com base nessas reuniões e nos estudos desenvolvidos, foi possível chegar a um diagnóstico preliminar dos problemas e causas que permeiam os relacionamentos entre os atores regulados envolvidos no compartilhamento de infraestrutura de postes de energia elétrica.

Busca-se com a presente Análise oferecer um conjunto de reflexões com diagnósticos, agentes, incentivos, recursos e alternativas para lidar com a dinâmica de compartilhamento do ativo poste. Pela complexidade da questão e o reconhecimento da diversidade de configurações possíveis nesse contexto, propõe-se uma divisão temática, conforme estrutura a seguir:

• Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica;

Subtema 1.1 – Regularização do Passivo;

Subtema 1.2 – Regras Gerais de Regularização;

Subtema 1.3 – Disseminação da Informação;

• Tema 02 – Preço do Compartilhamento dos Pontos de Fixação dos Postes de Energia Elétrica.

Esses Temas serão tratados individualmente, avaliando-se objetivamente e subjetivamente as potenciais alternativas que se coadunam a fim de solucionar o macroproblema identificado.

Dessa forma, a presente Consulta Pública (ANEEL), ou Tomada de Subsídios (Anatel), traz publicidade ao processo de revisão regulatória em andamento, oferecendo aos interessados oportunidade de contribuição em prol do amadurecimento do diagnóstico e das soluções apresentadas. Assim, a presente Consulta Pública (para a ANEEL) e Tomada de Subsídios (para a Anatel), além expor para a sociedade os estudos desenvolvidos até o momento, tem o principal objetivo coletar informações sobre os problemas e causas levantados, bem como sobre os cenários com seus prós e contras. A formalidade envolvida no desenvolvimento do Ato Regulatório não permite a exposição de juízo de valor sobre cada cenário em si, mas tão somente explorar possibilidades positivas e negativas decorrentes de cada um deles, com o objetivo de enriquecer a Análise de Impacto Regulatório que subsidiará a revisão da norma.

Portanto, esperam-se contribuições sobre a assertividade das causas e problemas levantados, bem como sobre os cenários regulatórios apresentados. Os agentes são convidados a complementar as análises realizadas pelas agências até o presente momento.

Após a presente fase, ANEEL e Anatel desenvolverão conjuntamente uma Análise de Impacto Regulatório e a submeterão ao processo de Audiência Pública (na ANEEL) e Consulta Pública (na Anatel). Posteriormente, após análise das contribuições recebidas nesse processo, as Agências deliberarão acerca da aprovação de uma possível nova regulamentação conjunta.

ENG. WALDOMIRO DE GOBBI JUNIOR

ASSESSOR PARLAMENTAR DO VEREADOR CAMPOS FILHO

CÂMARA MUNICIPAL DE CAMPINAS - SP

1. Tomada de subsídio na Revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por Prestadoras de Serviços de Telecomunicações - Consulta Pública Anatel n°28.

    

   1. Objetivo:

Waldomiro De Gobbi Junior, Assessor do Vereador Aparecido de Campos Filho do Município de Campinas – SP., aproveitando a oportunidade toma a liberdade de fazer algumas considerações e sugestões a Agências reguladoras ANATEL e ANEEL na revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por prestadoras de Serviços de Telecomunicações.

1. Contribuições

    

   1. Introdução Geral

       

      Quando do processo da construção das Normas que tratam especificamente a Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por prestadoras de Serviços de Telecomunicações, os players envolvidos anteriormente, foram as empresas de Telecomunicações e Energia Elétrica e as suas Agências Reguladoras. Nessa época, a tecnologia não estava tão evoluída, e os Gestores Públicos não tinham a previsão de terem em seus municípios um Corpo de Engenheiros e Técnicos voltados para área de Telecomunicações, mas existiam em alguns municípios empresas de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) da Administração Indireta, onde a Prefeitura é acionista majoritária da empresa, como é o caso da IMA – Informática dos Municípios Associados em Campinas. Estas empresas hoje possuem licenças SCM – Serviço de Comunicação Multimídia, isentas de cobranças, pois é para o atendimento ao Serviço Público. O próprio Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, destina verbas de incentivos para a construção de Redes Óptica Municipais, para:

      - A integração de todos os próprios públicos, dando o primeiro passo a criação de Cidades Inteligentes - “Smart Cities”, como: Semáforos inteligentes, Escolas informatizadas, Segurança Pública (câmaras de monitoramento, identificação de carros furtados entre outros), diversos serviços na Saúde, na Mobilidade Urbana, WiFi Gratuito entre outras possibilidades;

      - Com a criação destas empresas públicas atuando no segmento de Telecomunicações, as Prefeituras conseguem reduzir gastos fundamentais aos cofres públicos, pois traz Economia de Escala com implantação de serviços de dados, voz com a interligação de todas as empresas Diretas e Indiretas do município, além de possibilitar a implementação de diversos serviços aos munícipes e permitindo ao Gestor Público uma visão holística para a sua administração.

       

      Hoje com a evolução tecnológica tão avançada, Redes Sociais e a facilidade de informações na “palma da mão”, através de Smartphones, tabletes e notebooks, deixa cada vez mais o munícipe conectado por um CLIQUE.

       

      O município para poder atender a sua área de cobertura em todos os bairros e levar serviços públicos, para a sociedade nas: Creches, Escolas, Postos de Saúde e Segurança Pública, entre outros, depararam com a falta do serviço de Telecomunicações, pois as operadoras não tem interesse financeiro de cobrir locais distantes onde o poder aquisitivo é baixo. Motivado por altos investimentos necessários a serem feitos e baixas expectativas de retorno financeiro, muitas vezes até inexistentes. Nestas condições apresentadas acima, as Prefeituras ficam reféns de um processo, pois as Operadoras não têm interesse de prover o atendimento, pois se trata de um “Serviço Permissionário”, não há obrigação das Operadoras a esse pedido público. Este foi mais um dos motivos que levaram os Municípios se estruturarem para prover os seus próprios meios de atendimento em Telecomunicações, além de terem ganhos com a qualidade na prestação de serviço, permite autonomia e redução significativas de despesas e cria o seu backbone na construção de CIDADES INTELIGENTES.

       

      Todas estas razões acima são para mostrar da importância de uma Rede Óptica Municipal que atenda os interesses públicos, mas deparamos com um fator que nesse momento está sendo repensado e pedimos o apoio da Agências Reguladoras da ANATEL e ANEEL na isenção da cobrança do Posteamento ao SERVIÇO PÚBLICO, pois a implantação dessas redes não são para ganhos comerciais e sim para permitir a prestação de serviço com qualidade aos munícipes e cobrir todos os pontos da municipalidade na prestação do Serviço Público pelo município, ou seja, para exclusividade de atendimento do INTERESSE PÚBLICO.

       

• Justificativa

   

  As barreiras enfrentadas com as Concessionárias de Energia Elétrica nas construções de km de Redes Ópticas nos municípios são muito desgastantes, pois somos impostos pelas mesmas obrigações e normas de uma Empresa Privada de Telecomunicações que possuem interesse de exploração do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM, que não é o caso de uma Prefeitura Municipal, pois é um Órgão Público que não tem Fins Lucrativos e não pode deparar e concorrer com grandes empresas de Telecomunicações que busca nessa exploração comercial o seu lucro. Não há bom senso em priorizar a Rede Óptica Municipal e nem a intenção de isentar esta ocupação, entretanto, existe o fator jurídico inerente a todos os municípios para implantar a sua Rede é necessário fazer licitação e tem prazos definidos para a conclusão do projeto. Desta forma, os problemas enfrentados com os procedimentos legais existentes, o processo junto as companhias de Energia Elétrica para Ocupação do Posteamento é por deveras trabalhoso, custoso e principalmente ineficiente.

   

  A Prefeitura de Campinas tem um projeto de construção da sua Rede Óptica estimado inicialmente em 340 km, fato que teve início no ano de 2014, porém, em 4 anos implantou 120 km, em razão dos procedimentos existentes, os quais hoje estão sendo reavaliados pelas as Agências (ANATEL e ANEEL) nessa chamada pública. Portanto, a importância de rever estes procedimentos e conceitos para os MUNICÍPIOS, pois o processo atual existente não contemplou empresas do SERVIÇO PÚBLICO. Conforme observado abaixo:

   

1. Todo os projetos deverão ser elaborados demonstrando todos as ocupações dos postes existentes, bem como, os seus esforços físicos, informando e indicando os postes com GPS, informar quantas empresas estão hoje instaladas naquele poste específico que será ocupado (na rota) e quais são as ocupantes atuais, entre outras exigências. Comentário: Aumenta os custos do processo licitatório, pois diversas solicitações feitas pela companhia de Energia Elétrica é de responsabilidade dela terem as informações básicas, mas como nunca fizeram o seu trabalho corretamente, repassam os custos ao solicitante, pois se não fizer da forma imposta pela Companhia de Energia local o serviço não é se quer analisado, pois não existe distinção entre EMPRESA PÚBLICA ou EMPRESA PRIVADA. Assim, a Empresa Privada recuperara os seus investimentos com a cobrança dos serviços prestados aos seus clientes, enquanto a empresa Pública é desprovida desse propósito.

    

2. Após o levantamento do Projeto Óptico Municipal, o próximo passo é inserir no Sistema da CPFL o projeto para análise, dependerá da disponibilidade de análise dos técnicos da companhia de Energia Elétrica para visitar e conferir em campo as informações fornecidas pelo interessado. Prazo de 30 a 90 dias. Comentário: O prazo para instalação de um projeto, que deve ser “fatiado” por subprojetos, pois dessa forma fica mais fácil a análise e a correção, tem um tempo de liberação enorme e somos inseridos no contexto como qualquer outra empresa de Telecomunicações, o que na verdade jamais deverá se comparar, pois os interesses na construção dessa rede é agregar novas oportunidades ao município na prestação do Serviço Público.

    

3. O próximo passo, após a liberação do projeto pela companhia de Energia Elétrica, depois de constatado que não há nada de inconformidade no projeto, é feito o pedido pela a área Técnica a área comercial da companhia de Energia Elétrica para lançar a cobrança por poste ocupado e só depois que eles encaminharam o custo desse subprojeto aos interessados é que recebe a autorização de execução do projeto. Comentário: Atenção nesse momento você conhecerá o custo de ocupação por poste, sendo que este valor é feito pela companhia de Energia Elétrica em cima de critérios internos e que não são apresentados de forma transparente. Como ela chegou no preço proposto? Caso não haja concordância com o preço proposto, só tem uma saída conforme regras atuais pela Resolução Conjunta nº 4, de 16 de dezembro de 2014 (Aneel e Anatel) no seu “ artigo 1º Estabelecer o valor de R$ 3,19 (três reais e dezenove centavos) como preço de referência do Ponto de Fixação para o compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, a ser utilizado nos processos de resolução de conflitos”. Veja os preços sugeridos ao município de Campinas e depois de várias ligações com outros municípios:

** Estes valores acima, foram retirados dos contratos com a companhia de Energia Elétrica local tem com os municípios que possuem suas Redes Ópticas instaladas.

Apenas como curiosidade, usando o exemplo da Rede de Campinas veja o valor que é previsto no recolhimento mensal e anual a uma empresa MULTINACIONAL, que tem como o espírito a exploração do serviço público, sendo que este dinheiro seria o suficiente para pagar a manutenção da rede implantada.

Depois de diversas reuniões com a companhia de Energia Elétrica, mesmo apresentando os valores praticados com outros municípios, não há muita negociação, ou você entra em conflito, parando todo o projeto, ou você aceita o que foi proposto e deixa a discursão para um próximo passo, ou seja, somos “REFÉNS” de um processo que as próprias empresas do Governo ajudaram a montar! Mais um motivo que pedimos a vossa análise nessa proposta.

Devemos ressaltar, que o município está sendo penalizado por duas vezes:

- Os municípios não cobram o USO do SOLO das Concessionárias de Energia Elétrica;

- e por sua vez, as Concessionárias de Energia Elétrica cobram a Ocupação dos Posteamento do município.

Entendemos que estes valores deverão ser isentos da Empresa Pública e apresentaremos uma forma para que isso se tona uma realidade, sem muita alteração no que existe nos procedimentos operacionais, mas que viabilizará essa isenção aos MUNICÍPIOS de todo o BRASIL!

1. Tivemos casos que precisamos mudar a rota projetada, pois a companhia de Energia Elétrica deu autorização a outra empresa inserir a rede no local, dessa forma no momento que iríamos executar a obra, questionámos a companhia de Energia Elétrica e tivemos que mudar o projeto já aprovado. Comentário: Estas situações comprometem ainda mais as empresas de Serviço Público, pois para alterar o projeto inicial serão novamente cobrados pela empresa executora novos custos de projeto, aumentando significativamente a metragem de cabeamento a serem implantada e consequentemente mais postes serão ocupados, onerando ainda mais os cofres públicos, sem contar o tempo perdido e a demora para viabilizar o novo projeto!

    

2. A companhia de Energia Elétrica, devido a quantidade de solicitações para ocupação da rede de posteamento, tem apresentada uma demora na aprovação/liberação de cada projeto municipal. Comentário: Consequência dessa demora traz impactos negativos ao Serviço Público, pois impacta na implantação da Rede Óptica nos Postos de Saúde, Hospitais, Guarda Municipal, Escolas, entre outros. Serviços esses essenciais para o bom atendimento do Serviço Público.

    

    

• Reformalização da Proposta

   

• Considerando

   

  Propor uma pequena alteração nos Procedimentos Técnicos da norma Brasileira ABNT NBR – 15214/2005 – Associação de Normas Técnicas (revisada em 2005) e que faz parte da Norma GED 270 (CPFL). Esta norma trata e define os critérios e os requisitos técnicos para o compartilhamento da infraestrutura das redes de distribuição aérea e subterrânea de energia elétrica, nas tensões nominais de 34,5KV, com redes de telecomunicações, tais como:

   

1. A Norma deixa clara quem são as ocupantes dos posteamento das Concessionárias de Energia Elétrica, os seus espaçamentos de segurança e a definição de quantos ocupantes poderão coexistirem dependerá dos critérios técnicos das Concessionária Locais de Energia, respeitando as regras de segurança da ABNT NBR – 15214.

    

2. Estaremos utilizando o caso específico da Concessionária de Energia Elétrica em Campinas, que é a CPFL, que através de sua Norma GED 270 (CPFL) - item 3.21. Define o Ponto de Fixação, sendo o ponto de instalação do suporte de sustentação mecânica dos cabos e/ou cordoalha da prestadora de serviços de telecomunicações dentro da faixa de ocupação do poste destinada ao compartilhamento. Obs. No Grupo CPFL no máximo são 6 pontos de fixação, destinados para ocupação, sendo:

   1. 01 (um) da Distribuidora de Energia Elétrica; e

   2. 1. (cinco) disponíveis para os solicitantes de compartilhamento de postes das empresas de Telecomunicações.

       

      Veja a figura abaixo que deixa claro as ocupações permitidas pela Concessionária Local, que leva em consideração as definições da ABNT NBR – 15214:

       

       

      

PROPOSTA SUGERIDA É QUE A CONCESSIONÁRIA DE ENERGIA ELÉTRICA LOCAL LEVE EM CONSIDERAÇÃO QUE A NORMA BRASILEIRA ABNT NBR - 15214 INSIRA QUE A REDE DE TELECOM DO MUNICÍPIO DEVERÁ SER ATENDIDO COMO DEFINIÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA, COMO HOJE EXISTE A REDE DE ENERGIA PÚBLICA.

• Proposto

Levando as considerações acima a proposta que a Norma GED 270 (CPFL) - item 3.21. Ponto de Fixação: é definido como o ponto de instalação do suporte de sustentação mecânica dos cabos e/ou cordoalha da prestadora de serviços de telecomunicações dentro da faixa de ocupação do poste destinada ao compartilhamento. Obs. No Grupo CPFL no máximo serão 6 pontos de fixação, destinados para ocupação, sendo:

1. O primeiro ponto da Distribuidora;

2. O segundo ponto dos Municípios; e

3. Os quatros (4) demais pontos disponíveis para os solicitantes de compartilhamento de postes.

Conforme figura apresentada abaixo:

1. OBSERVAÇÃO: A proposta acima, não afetou a arrecadação financeira das empresas de Energia Elétrica, pois em Campinas foi feito um Projeto Piloto – Barão de Jaguara, no centro da cidade, para poder condicionar mais de oito empresas de Telecomunicações já existentes no local, pois elas já existiam antes da regra de ocupação. O Projeto mantém os cinco ocupantes, mas permite o compartilhamento de várias empresas em um único ponto. A nossa sugestão é criar o 2º Ponto Público aos Municípios, isentos de cobrança, esta solicitação resolverá 100% de todas as pendências acima. Motivos: Quando o Município entrar com o Projeto junto a companhia de Energia Elétrica, este deverá receber a autorização de implementação, pois não tem que verificar se há ou não disponibilidade para ocupação, pois o ponto é do município e não tem regra de compartilhamento.

    

2. A regra é clara, o 2º ponto da Rede é espaço exclusive do município, ninguém deverá ocupar, caso venha a ser ocupado por pura deliberação da empresa Concessionária de Energia Elétrica, uma vez o município precisar ocupar com a sua rede óptica, a concessionária terá que autorizar a sua ocupação sem nenhum impedimento legal ao município.

    

3. A Concessionária de Energia Elétrica de Campinas a CPFL, recentemente fez um projeto piloto na Av. Barão de Jaguara para reestruturar os cabos de Telecomunicações que estavam passando no local em parceria com a TELECOMP. A solução proposta foi se utilizar da criação de uma associação que aglutinou diversas empresas em apenas uma ocupação, cerca de quatro, desta forma manteve-se todas as empresas de Telecom que estavam operando no local, possibilitando muito mais do que apenas cinco ocupantes.

Eng. Waldomiro De Gobbi Junior / Leonardo De Gobbi

CREA: 260351627-2

Justificativas Finais:

Esperamos que as Agência Reguladoras, ANATEL e ANEEL, possam receber estas considerações e sugestão, fazendo as mudanças necessária para o atendimento dos MUNICÍPIOS nos pleitos acima exposto.

Esse passo é importante na construção de um Serviço Público com Qualidade, no desenvolvimento de uma sociedade que cada vez mais necessita da tecnologia, do acesso à Internet e da agilidade em qualquer procedimento Público.

As Agências ANATEL e ANEEL têm como principal motivação trabalhar na construção de um PAÍS que permite aos cidadãos recebimentos de serviço públicos de Qualidade, sendo assim, entendemos que o pedido acima é essencial na administração Pública e isentar a cobrança do posteamento é fundamental para que o recurso público seja gasto corretamente e no local certo!

Eng. Waldomiro De Gobbi Junior / Leonardo De Gobbi

CREA: 260351627-2

INTRODUÇÃO GERAL AOS TEMAS

O compartilhamento de infraestrutura entre setores traz uma série de benefícios para a sociedade, uma vez que reduz custos para a expansão e universalização dos serviços e acelera sua implantação. O presente documento tem como foco principal o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, especificamente a utilização de postes pelas prestadoras de telecomunicações e os impactos causados na prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, abordando as dimensões relacionadas aos custos de regularização e ao preço de ocupação dos apoios nos postes.

No setor de telecomunicações, a utilização dos postes de distribuição de energia sempre foi aspecto crítico, enquanto ativo essencial de suporte ao lançamento de redes confinadas. Não por coincidência, o relacionamento entre essas duas indústrias retroage inclusive ao período de gestão estatal na prestação de ambos os serviços públicos, de energia e de telefonia fixa.

A distribuição de energia e o provimento de serviços de telecomunicações guardam diversas similaridades, ambas são indústrias de redes, dependentes de infraestrutura e intensivas em capital. Na parte mais capilar das redes, as sinergias se revelam bem evidentes, com o emprego das estruturas de postes na sustentação aérea de cabos e equipamentos das prestadoras de telecomunicações.

No entanto, a diferente organização dessas indústrias e suas singularidades regulatórias têm trazido desafios à convivência harmoniosa entre seus agentes econômicos, com diferentes pontos de atrito. Enquanto a distribuição de energia elétrica ainda permanece como uma indústria caracterizada como monopólio natural[1], com apenas um fornecedor do serviço para uma determinada área geográfica, a evolução tecnológica alterou a prestação de serviço de telecomunicações de um mercado monopolista para um mercado cuja competição por espaço nos postes é uma vantagem competitiva, com inúmeras prestadoras de diferentes tamanhos ofertando serviço em uma mesma área.

De um lado, tem-se o segmento de distribuição energética, que é composto por dezenas concessionárias do serviço de distribuição de energia elétrica, além de cooperativas autorizadas e permissionárias, responsáveis por atender mais de 80 milhões de unidades consumidoras, por meio de uma capacidade instalada da ordem de 46 milhões de postes, sendo que, em algumas localidades, com distribuição de energia por meio de redes subterrâneas.

Já o setor de telecomunicações compreende a prestação de telefonia fixa a 41 milhões de consumidores, 30 milhões de assinantes de banda larga fixa e 18 milhões de contratantes de televisão por assinatura, além dos 240 milhões de acessos do serviço móvel. Sendo que a questão principal para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores é a busca pela competitividade na expansão das redes fixas voltada à ocupação de postes.

Desde a privatização no final dos anos 90, a regulação de telecomunicações estimulou a promoção da competição, buscando eliminar barreiras à entrada e estimular a multiplicidade de operadores e ofertas, fornecendo incentivos para a diferenciação em preço, qualidade, atendimento e inovação de produtos, beneficiando, em última análise, o consumidor de serviços de telecomunicações.

Por outro lado, os esforços por parte do setor de energia elétrica focou na busca de uma ocupação ordenada das redes, no atendimento aos critérios de segurança, no respeito à livre negociação entre interessados e na proteção dos consumidores de energia elétrica a partir do direcionamento de percentual das receitas auferidas com o compartilhamento para a modicidade tarifária.

Ocorre que, apesar dos esforços empreendidos na busca do compartilhamento e no uso eficiente de ativos de infraestruturas, o modelo que efetivamente se consolidou na prestação de serviços fixos foi o de duplicação de redes ativas, compreendido na literatura como a abordagem estratégica de competição mais sustentada, com maior grau de autonomia na gestão e diferenciação de produtos, quando comparadas com abordagens de desagregação e compartilhamento (dependência) das redes legadas dos operadores históricos.

Some-se a esse contexto o advento da redução de custos das redes metropolitanas de fibras ópticas, em trajetória ampliada de construção e terminando cada vez mais próximas dos assinantes, de modo a viabilizar, para alguns casos, taxas de transmissão (velocidades) de acesso superiores a 100 Mbps.

Contudo, a dinâmica competitiva de duplicação de redes de telecomunicações, apesar de virtuosa no estímulo a investimentos e na diversificação de ofertas, pressionou a ocupação e promoveu a disputa por posições em uma infraestrutura com capacidade limitada, ou seja, o ponto de fixação virou recurso escasso e valioso para assegurar vantagem competitiva no mercado de telecomunicações.

Nesse sentido, as distribuidoras de energia estão destinadas a se relacionar, literalmente, com milhares de prestadoras de serviços fixos de telecomunicações, de todos os portes e configurações. Há hoje no Brasil 4.520[2] prestadoras do SCM em atuação, com acessos declarados à Anatel.

O que se tem observado em campo no relacionamento entre esses dois grupos de agentes (prestadoras de serviços de telecomunicações e distribuidores de energia elétrica) pode ser comparado a um conceito conhecido na literatura econômica como “tragédia dos comuns”, situação em que os indivíduos agem de forma independente e racionalmente de acordo com seus próprios interesses, comportando-se em contrariedade aos melhores interesses de uma comunidade, esgotando algum recurso comum. De um lado, os prestadores de serviços de telecomunicações têm muitas vezes ocupado os postes além de sua capacidade, em desconformidade com as normas técnicas e sem aprovação dos detentores da infraestrutura, sem custos por esse comportamento. Do outro lado, as distribuidoras de energia elétrica, em que pesem se valerem de remuneração por essa ocupação, não têm feito um controle rigoroso dessa ocupação em larga escala. A dinâmica atual do mercado de compartilhamento de infraestrutura tem gerado várias externalidades negativas para a sociedade, como ocupações que oferecem riscos aos transeuntes, incremento da poluição visual e conflitos entre os agentes, caracterizando, assim, um equilíbrio perverso.

O emprego eficiente de infraestruturas é questão que transborda a regulação de infraestrutura dos dois setores e alcança, em última análise, o custo país e a capacidade de promover incentivos na gestão dos serviços delegados (energia e telecomunicações).

Nesse esforço, as agências reguladoras dos dois setores – ANEEL e Anatel – concentram esforços para mitigar alguns problemas encontrados no relacionamento entre as duas indústrias. O trabalho busca aperfeiçoar a Resolução Conjunta nº 4/2014, cuja vigência apresentou alguns avanços, mas também suscita desafios às Agências. Cumprindo o ciclo regulatório, após a edição de um novo regulamento, as agências passaram a acompanhar sua aplicação, observando os pontos de melhoria.

Passados alguns anos, foi possível observar que, mesmo com o regramento da REC nº 4/2014, dois problemas têm se revelado persistentes, com pouca ou tímida evolução no período: a ocupação desordenada dos postes das distribuidoras e os litígios entre os agentes em decorrência de divergências quanto a condições contratuais.

No intuito de tornar a presente Análise mais coerente com a realidade setorial, as Agências promoveram conjuntamente diversas reuniões internas, além de visitas técnicas às distribuidoras de energia elétrica, às prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo e reuniões com entidades representativas dos setores de energia e telecomunicações.

Com base nessas reuniões e nos estudos desenvolvidos, foi possível chegar a um diagnóstico preliminar dos problemas e causas que permeiam os relacionamentos entre os atores regulados envolvidos no compartilhamento de infraestrutura de postes de energia elétrica.

Busca-se com a presente Análise oferecer um conjunto de reflexões com diagnósticos, agentes, incentivos, recursos e alternativas para lidar com a dinâmica de compartilhamento do ativo poste. Pela complexidade da questão e o reconhecimento da diversidade de configurações possíveis nesse contexto, propõe-se uma divisão temática, conforme estrutura a seguir:

• Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica;

Subtema 1.1 – Regularização do Passivo;

Subtema 1.2 – Regras Gerais de Regularização;

Subtema 1.3 – Disseminação da Informação;

• Tema 02 – Preço do Compartilhamento dos Pontos de Fixação dos Postes de Energia Elétrica.

Esses Temas serão tratados individualmente, avaliando-se objetivamente e subjetivamente as potenciais alternativas que se coadunam a fim de solucionar o macroproblema identificado.

Dessa forma, a presente Consulta Pública (ANEEL), ou Tomada de Subsídios (Anatel), traz publicidade ao processo de revisão regulatória em andamento, oferecendo aos interessados oportunidade de contribuição em prol do amadurecimento do diagnóstico e das soluções apresentadas. Assim, a presente Consulta Pública (para a ANEEL) e Tomada de Subsídios (para a Anatel), além expor para a sociedade os estudos desenvolvidos até o momento, tem o principal objetivo coletar informações sobre os problemas e causas levantados, bem como sobre os cenários com seus prós e contras. A formalidade envolvida no desenvolvimento do Ato Regulatório não permite a exposição de juízo de valor sobre cada cenário em si, mas tão somente explorar possibilidades positivas e negativas decorrentes de cada um deles, com o objetivo de enriquecer a Análise de Impacto Regulatório que subsidiará a revisão da norma.

Portanto, esperam-se contribuições sobre a assertividade das causas e problemas levantados, bem como sobre os cenários regulatórios apresentados. Os agentes são convidados a complementar as análises realizadas pelas agências até o presente momento.

Após a presente fase, ANEEL e Anatel desenvolverão conjuntamente uma Análise de Impacto Regulatório e a submeterão ao processo de Audiência Pública (na ANEEL) e Consulta Pública (na Anatel). Posteriormente, após análise das contribuições recebidas nesse processo, as Agências deliberarão acerca da aprovação de uma possível nova regulamentação conjunta.

ENG. WALDOMIRO DE GOBBI JUNIOR

ASSESSOR PARLAMENTAR DO VEREADOR CAMPOS FILHO

CÂMARA MUNICIPAL DE CAMPINAS - SP

1. Tomada de subsídio na Revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por Prestadoras de Serviços de Telecomunicações - Consulta Pública Anatel n°28.

    

   1. Objetivo:

Waldomiro De Gobbi Junior, Assessor do Vereador Aparecido de Campos Filho do Município de Campinas – SP., aproveitando a oportunidade toma a liberdade de fazer algumas considerações e sugestões a Agências reguladoras ANATEL e ANEEL na revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por prestadoras de Serviços de Telecomunicações.

1. Contribuições

    

   1. Introdução Geral

       

      Quando do processo da construção das Normas que tratam especificamente a Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por prestadoras de Serviços de Telecomunicações, os players envolvidos anteriormente, foram as empresas de Telecomunicações e Energia Elétrica e as suas Agências Reguladoras. Nessa época, a tecnologia não estava tão evoluída, e os Gestores Públicos não tinham a previsão de terem em seus municípios um Corpo de Engenheiros e Técnicos voltados para área de Telecomunicações, mas existiam em alguns municípios empresas de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) da Administração Indireta, onde a Prefeitura é acionista majoritária da empresa, como é o caso da IMA – Informática dos Municípios Associados em Campinas. Estas empresas hoje possuem licenças SCM – Serviço de Comunicação Multimídia, isentas de cobranças, pois é para o atendimento ao Serviço Público. O próprio Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, destina verbas de incentivos para a construção de Redes Óptica Municipais, para:

      - A integração de todos os próprios públicos, dando o primeiro passo a criação de Cidades Inteligentes - “Smart Cities”, como: Semáforos inteligentes, Escolas informatizadas, Segurança Pública (câmaras de monitoramento, identificação de carros furtados entre outros), diversos serviços na Saúde, na Mobilidade Urbana, WiFi Gratuito entre outras possibilidades;

      - Com a criação destas empresas públicas atuando no segmento de Telecomunicações, as Prefeituras conseguem reduzir gastos fundamentais aos cofres públicos, pois traz Economia de Escala com implantação de serviços de dados, voz com a interligação de todas as empresas Diretas e Indiretas do município, além de possibilitar a implementação de diversos serviços aos munícipes e permitindo ao Gestor Público uma visão holística para a sua administração.

       

      Hoje com a evolução tecnológica tão avançada, Redes Sociais e a facilidade de informações na “palma da mão”, através de Smartphones, tabletes e notebooks, deixa cada vez mais o munícipe conectado por um CLIQUE.

       

      O município para poder atender a sua área de cobertura em todos os bairros e levar serviços públicos, para a sociedade nas: Creches, Escolas, Postos de Saúde e Segurança Pública, entre outros, depararam com a falta do serviço de Telecomunicações, pois as operadoras não tem interesse financeiro de cobrir locais distantes onde o poder aquisitivo é baixo. Motivado por altos investimentos necessários a serem feitos e baixas expectativas de retorno financeiro, muitas vezes até inexistentes. Nestas condições apresentadas acima, as Prefeituras ficam reféns de um processo, pois as Operadoras não têm interesse de prover o atendimento, pois se trata de um “Serviço Permissionário”, não há obrigação das Operadoras a esse pedido público. Este foi mais um dos motivos que levaram os Municípios se estruturarem para prover os seus próprios meios de atendimento em Telecomunicações, além de terem ganhos com a qualidade na prestação de serviço, permite autonomia e redução significativas de despesas e cria o seu backbone na construção de CIDADES INTELIGENTES.

       

      Todas estas razões acima são para mostrar da importância de uma Rede Óptica Municipal que atenda os interesses públicos, mas deparamos com um fator que nesse momento está sendo repensado e pedimos o apoio da Agências Reguladoras da ANATEL e ANEEL na isenção da cobrança do Posteamento ao SERVIÇO PÚBLICO, pois a implantação dessas redes não são para ganhos comerciais e sim para permitir a prestação de serviço com qualidade aos munícipes e cobrir todos os pontos da municipalidade na prestação do Serviço Público pelo município, ou seja, para exclusividade de atendimento do INTERESSE PÚBLICO.

       

• Justificativa

   

  As barreiras enfrentadas com as Concessionárias de Energia Elétrica nas construções de km de Redes Ópticas nos municípios são muito desgastantes, pois somos impostos pelas mesmas obrigações e normas de uma Empresa Privada de Telecomunicações que possuem interesse de exploração do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM, que não é o caso de uma Prefeitura Municipal, pois é um Órgão Público que não tem Fins Lucrativos e não pode deparar e concorrer com grandes empresas de Telecomunicações que busca nessa exploração comercial o seu lucro. Não há bom senso em priorizar a Rede Óptica Municipal e nem a intenção de isentar esta ocupação, entretanto, existe o fator jurídico inerente a todos os municípios para implantar a sua Rede é necessário fazer licitação e tem prazos definidos para a conclusão do projeto. Desta forma, os problemas enfrentados com os procedimentos legais existentes, o processo junto as companhias de Energia Elétrica para Ocupação do Posteamento é por deveras trabalhoso, custoso e principalmente ineficiente.

   

  A Prefeitura de Campinas tem um projeto de construção da sua Rede Óptica estimado inicialmente em 340 km, fato que teve início no ano de 2014, porém, em 4 anos implantou 120 km, em razão dos procedimentos existentes, os quais hoje estão sendo reavaliados pelas as Agências (ANATEL e ANEEL) nessa chamada pública. Portanto, a importância de rever estes procedimentos e conceitos para os MUNICÍPIOS, pois o processo atual existente não contemplou empresas do SERVIÇO PÚBLICO. Conforme observado abaixo:

   

1. Todo os projetos deverão ser elaborados demonstrando todos as ocupações dos postes existentes, bem como, os seus esforços físicos, informando e indicando os postes com GPS, informar quantas empresas estão hoje instaladas naquele poste específico que será ocupado (na rota) e quais são as ocupantes atuais, entre outras exigências. Comentário: Aumenta os custos do processo licitatório, pois diversas solicitações feitas pela companhia de Energia Elétrica é de responsabilidade dela terem as informações básicas, mas como nunca fizeram o seu trabalho corretamente, repassam os custos ao solicitante, pois se não fizer da forma imposta pela Companhia de Energia local o serviço não é se quer analisado, pois não existe distinção entre EMPRESA PÚBLICA ou EMPRESA PRIVADA. Assim, a Empresa Privada recuperara os seus investimentos com a cobrança dos serviços prestados aos seus clientes, enquanto a empresa Pública é desprovida desse propósito.

    

2. Após o levantamento do Projeto Óptico Municipal, o próximo passo é inserir no Sistema da CPFL o projeto para análise, dependerá da disponibilidade de análise dos técnicos da companhia de Energia Elétrica para visitar e conferir em campo as informações fornecidas pelo interessado. Prazo de 30 a 90 dias. Comentário: O prazo para instalação de um projeto, que deve ser “fatiado” por subprojetos, pois dessa forma fica mais fácil a análise e a correção, tem um tempo de liberação enorme e somos inseridos no contexto como qualquer outra empresa de Telecomunicações, o que na verdade jamais deverá se comparar, pois os interesses na construção dessa rede é agregar novas oportunidades ao município na prestação do Serviço Público.

    

3. O próximo passo, após a liberação do projeto pela companhia de Energia Elétrica, depois de constatado que não há nada de inconformidade no projeto, é feito o pedido pela a área Técnica a área comercial da companhia de Energia Elétrica para lançar a cobrança por poste ocupado e só depois que eles encaminharam o custo desse subprojeto aos interessados é que recebe a autorização de execução do projeto. Comentário: Atenção nesse momento você conhecerá o custo de ocupação por poste, sendo que este valor é feito pela companhia de Energia Elétrica em cima de critérios internos e que não são apresentados de forma transparente. Como ela chegou no preço proposto? Caso não haja concordância com o preço proposto, só tem uma saída conforme regras atuais pela Resolução Conjunta nº 4, de 16 de dezembro de 2014 (Aneel e Anatel) no seu “ artigo 1º Estabelecer o valor de R$ 3,19 (três reais e dezenove centavos) como preço de referência do Ponto de Fixação para o compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, a ser utilizado nos processos de resolução de conflitos”. Veja os preços sugeridos ao município de Campinas e depois de várias ligações com outros municípios:

** Estes valores acima, foram retirados dos contratos com a companhia de Energia Elétrica local tem com os municípios que possuem suas Redes Ópticas instaladas.

Apenas como curiosidade, usando o exemplo da Rede de Campinas veja o valor que é previsto no recolhimento mensal e anual a uma empresa MULTINACIONAL, que tem como o espírito a exploração do serviço público, sendo que este dinheiro seria o suficiente para pagar a manutenção da rede implantada.

Depois de diversas reuniões com a companhia de Energia Elétrica, mesmo apresentando os valores praticados com outros municípios, não há muita negociação, ou você entra em conflito, parando todo o projeto, ou você aceita o que foi proposto e deixa a discursão para um próximo passo, ou seja, somos “REFÉNS” de um processo que as próprias empresas do Governo ajudaram a montar! Mais um motivo que pedimos a vossa análise nessa proposta.

Devemos ressaltar, que o município está sendo penalizado por duas vezes:

- Os municípios não cobram o USO do SOLO das Concessionárias de Energia Elétrica;

- e por sua vez, as Concessionárias de Energia Elétrica cobram a Ocupação dos Posteamento do município.

Entendemos que estes valores deverão ser isentos da Empresa Pública e apresentaremos uma forma para que isso se tona uma realidade, sem muita alteração no que existe nos procedimentos operacionais, mas que viabilizará essa isenção aos MUNICÍPIOS de todo o BRASIL!

1. Tivemos casos que precisamos mudar a rota projetada, pois a companhia de Energia Elétrica deu autorização a outra empresa inserir a rede no local, dessa forma no momento que iríamos executar a obra, questionámos a companhia de Energia Elétrica e tivemos que mudar o projeto já aprovado. Comentário: Estas situações comprometem ainda mais as empresas de Serviço Público, pois para alterar o projeto inicial serão novamente cobrados pela empresa executora novos custos de projeto, aumentando significativamente a metragem de cabeamento a serem implantada e consequentemente mais postes serão ocupados, onerando ainda mais os cofres públicos, sem contar o tempo perdido e a demora para viabilizar o novo projeto!

    

2. A companhia de Energia Elétrica, devido a quantidade de solicitações para ocupação da rede de posteamento, tem apresentada uma demora na aprovação/liberação de cada projeto municipal. Comentário: Consequência dessa demora traz impactos negativos ao Serviço Público, pois impacta na implantação da Rede Óptica nos Postos de Saúde, Hospitais, Guarda Municipal, Escolas, entre outros. Serviços esses essenciais para o bom atendimento do Serviço Público.

    

    

• Reformalização da Proposta

   

• Considerando

   

  Propor uma pequena alteração nos Procedimentos Técnicos da norma Brasileira ABNT NBR – 15214/2005 – Associação de Normas Técnicas (revisada em 2005) e que faz parte da Norma GED 270 (CPFL). Esta norma trata e define os critérios e os requisitos técnicos para o compartilhamento da infraestrutura das redes de distribuição aérea e subterrânea de energia elétrica, nas tensões nominais de 34,5KV, com redes de telecomunicações, tais como:

   

1. A Norma deixa clara quem são as ocupantes dos posteamento das Concessionárias de Energia Elétrica, os seus espaçamentos de segurança e a definição de quantos ocupantes poderão coexistirem dependerá dos critérios técnicos das Concessionária Locais de Energia, respeitando as regras de segurança da ABNT NBR – 15214.

    

2. Estaremos utilizando o caso específico da Concessionária de Energia Elétrica em Campinas, que é a CPFL, que através de sua Norma GED 270 (CPFL) - item 3.21. Define o Ponto de Fixação, sendo o ponto de instalação do suporte de sustentação mecânica dos cabos e/ou cordoalha da prestadora de serviços de telecomunicações dentro da faixa de ocupação do poste destinada ao compartilhamento. Obs. No Grupo CPFL no máximo são 6 pontos de fixação, destinados para ocupação, sendo:

   1. 01 (um) da Distribuidora de Energia Elétrica; e

   2. 1. (cinco) disponíveis para os solicitantes de compartilhamento de postes das empresas de Telecomunicações.

       

      Veja a figura abaixo que deixa claro as ocupações permitidas pela Concessionária Local, que leva em consideração as definições da ABNT NBR – 15214:

       

       

      

PROPOSTA SUGERIDA É QUE A CONCESSIONÁRIA DE ENERGIA ELÉTRICA LOCAL LEVE EM CONSIDERAÇÃO QUE A NORMA BRASILEIRA ABNT NBR - 15214 INSIRA QUE A REDE DE TELECOM DO MUNICÍPIO DEVERÁ SER ATENDIDO COMO DEFINIÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA, COMO HOJE EXISTE A REDE DE ENERGIA PÚBLICA.

• Proposto

Levando as considerações acima a proposta que a Norma GED 270 (CPFL) - item 3.21. Ponto de Fixação: é definido como o ponto de instalação do suporte de sustentação mecânica dos cabos e/ou cordoalha da prestadora de serviços de telecomunicações dentro da faixa de ocupação do poste destinada ao compartilhamento. Obs. No Grupo CPFL no máximo serão 6 pontos de fixação, destinados para ocupação, sendo:

1. O primeiro ponto da Distribuidora;

2. O segundo ponto dos Municípios; e

3. Os quatros (4) demais pontos disponíveis para os solicitantes de compartilhamento de postes.

Conforme figura apresentada abaixo:

1. OBSERVAÇÃO: A proposta acima, não afetou a arrecadação financeira das empresas de Energia Elétrica, pois em Campinas foi feito um Projeto Piloto – Barão de Jaguara, no centro da cidade, para poder condicionar mais de oito empresas de Telecomunicações já existentes no local, pois elas já existiam antes da regra de ocupação. O Projeto mantém os cinco ocupantes, mas permite o compartilhamento de várias empresas em um único ponto. A nossa sugestão é criar o 2º Ponto Público aos Municípios, isentos de cobrança, esta solicitação resolverá 100% de todas as pendências acima. Motivos: Quando o Município entrar com o Projeto junto a companhia de Energia Elétrica, este deverá receber a autorização de implementação, pois não tem que verificar se há ou não disponibilidade para ocupação, pois o ponto é do município e não tem regra de compartilhamento.

    

2. A regra é clara, o 2º ponto da Rede é espaço exclusive do município, ninguém deverá ocupar, caso venha a ser ocupado por pura deliberação da empresa Concessionária de Energia Elétrica, uma vez o município precisar ocupar com a sua rede óptica, a concessionária terá que autorizar a sua ocupação sem nenhum impedimento legal ao município.

    

3. A Concessionária de Energia Elétrica de Campinas a CPFL, recentemente fez um projeto piloto na Av. Barão de Jaguara para reestruturar os cabos de Telecomunicações que estavam passando no local em parceria com a TELECOMP. A solução proposta foi se utilizar da criação de uma associação que aglutinou diversas empresas em apenas uma ocupação, cerca de quatro, desta forma manteve-se todas as empresas de Telecom que estavam operando no local, possibilitando muito mais do que apenas cinco ocupantes.

Eng. Waldomiro De Gobbi Junior / Leonardo De Gobbi

CREA: 260351627-2

Justificativas Finais:

Esperamos que as Agência Reguladoras, ANATEL e ANEEL, possam receber estas considerações e sugestão, fazendo as mudanças necessária para o atendimento dos MUNICÍPIOS nos pleitos acima exposto.

Esse passo é importante na construção de um Serviço Público com Qualidade, no desenvolvimento de uma sociedade que cada vez mais necessita da tecnologia, do acesso à Internet e da agilidade em qualquer procedimento Público.

As Agências ANATEL e ANEEL têm como principal motivação trabalhar na construção de um PAÍS que permite aos cidadãos recebimentos de serviço públicos de Qualidade, sendo assim, entendemos que o pedido acima é essencial na administração Pública e isentar a cobrança do posteamento é fundamental para que o recurso público seja gasto corretamente e no local certo!

Eng. Waldomiro De Gobbi Junior / Leonardo De Gobbi

CREA: 260351627-2

INTRODUÇÃO GERAL AOS TEMAS

O compartilhamento de infraestrutura entre setores traz uma série de benefícios para a sociedade, uma vez que reduz custos para a expansão e universalização dos serviços e acelera sua implantação. O presente documento tem como foco principal o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, especificamente a utilização de postes pelas prestadoras de telecomunicações e os impactos causados na prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, abordando as dimensões relacionadas aos custos de regularização e ao preço de ocupação dos apoios nos postes.

No setor de telecomunicações, a utilização dos postes de distribuição de energia sempre foi aspecto crítico, enquanto ativo essencial de suporte ao lançamento de redes confinadas. Não por coincidência, o relacionamento entre essas duas indústrias retroage inclusive ao período de gestão estatal na prestação de ambos os serviços públicos, de energia e de telefonia fixa.

A distribuição de energia e o provimento de serviços de telecomunicações guardam diversas similaridades, ambas são indústrias de redes, dependentes de infraestrutura e intensivas em capital. Na parte mais capilar das redes, as sinergias se revelam bem evidentes, com o emprego das estruturas de postes na sustentação aérea de cabos e equipamentos das prestadoras de telecomunicações.

No entanto, a diferente organização dessas indústrias e suas singularidades regulatórias têm trazido desafios à convivência harmoniosa entre seus agentes econômicos, com diferentes pontos de atrito. Enquanto a distribuição de energia elétrica ainda permanece como uma indústria caracterizada como monopólio natural[1], com apenas um fornecedor do serviço para uma determinada área geográfica, a evolução tecnológica alterou a prestação de serviço de telecomunicações de um mercado monopolista para um mercado cuja competição por espaço nos postes é uma vantagem competitiva, com inúmeras prestadoras de diferentes tamanhos ofertando serviço em uma mesma área.

De um lado, tem-se o segmento de distribuição energética, que é composto por dezenas concessionárias do serviço de distribuição de energia elétrica, além de cooperativas autorizadas e permissionárias, responsáveis por atender mais de 80 milhões de unidades consumidoras, por meio de uma capacidade instalada da ordem de 46 milhões de postes, sendo que, em algumas localidades, com distribuição de energia por meio de redes subterrâneas.

Já o setor de telecomunicações compreende a prestação de telefonia fixa a 41 milhões de consumidores, 30 milhões de assinantes de banda larga fixa e 18 milhões de contratantes de televisão por assinatura, além dos 240 milhões de acessos do serviço móvel. Sendo que a questão principal para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores é a busca pela competitividade na expansão das redes fixas voltada à ocupação de postes.

Desde a privatização no final dos anos 90, a regulação de telecomunicações estimulou a promoção da competição, buscando eliminar barreiras à entrada e estimular a multiplicidade de operadores e ofertas, fornecendo incentivos para a diferenciação em preço, qualidade, atendimento e inovação de produtos, beneficiando, em última análise, o consumidor de serviços de telecomunicações.

Por outro lado, os esforços por parte do setor de energia elétrica focou na busca de uma ocupação ordenada das redes, no atendimento aos critérios de segurança, no respeito à livre negociação entre interessados e na proteção dos consumidores de energia elétrica a partir do direcionamento de percentual das receitas auferidas com o compartilhamento para a modicidade tarifária.

Ocorre que, apesar dos esforços empreendidos na busca do compartilhamento e no uso eficiente de ativos de infraestruturas, o modelo que efetivamente se consolidou na prestação de serviços fixos foi o de duplicação de redes ativas, compreendido na literatura como a abordagem estratégica de competição mais sustentada, com maior grau de autonomia na gestão e diferenciação de produtos, quando comparadas com abordagens de desagregação e compartilhamento (dependência) das redes legadas dos operadores históricos.

Some-se a esse contexto o advento da redução de custos das redes metropolitanas de fibras ópticas, em trajetória ampliada de construção e terminando cada vez mais próximas dos assinantes, de modo a viabilizar, para alguns casos, taxas de transmissão (velocidades) de acesso superiores a 100 Mbps.

Contudo, a dinâmica competitiva de duplicação de redes de telecomunicações, apesar de virtuosa no estímulo a investimentos e na diversificação de ofertas, pressionou a ocupação e promoveu a disputa por posições em uma infraestrutura com capacidade limitada, ou seja, o ponto de fixação virou recurso escasso e valioso para assegurar vantagem competitiva no mercado de telecomunicações.

Nesse sentido, as distribuidoras de energia estão destinadas a se relacionar, literalmente, com milhares de prestadoras de serviços fixos de telecomunicações, de todos os portes e configurações. Há hoje no Brasil 4.520[2] prestadoras do SCM em atuação, com acessos declarados à Anatel.

O que se tem observado em campo no relacionamento entre esses dois grupos de agentes (prestadoras de serviços de telecomunicações e distribuidores de energia elétrica) pode ser comparado a um conceito conhecido na literatura econômica como “tragédia dos comuns”, situação em que os indivíduos agem de forma independente e racionalmente de acordo com seus próprios interesses, comportando-se em contrariedade aos melhores interesses de uma comunidade, esgotando algum recurso comum. De um lado, os prestadores de serviços de telecomunicações têm muitas vezes ocupado os postes além de sua capacidade, em desconformidade com as normas técnicas e sem aprovação dos detentores da infraestrutura, sem custos por esse comportamento. Do outro lado, as distribuidoras de energia elétrica, em que pesem se valerem de remuneração por essa ocupação, não têm feito um controle rigoroso dessa ocupação em larga escala. A dinâmica atual do mercado de compartilhamento de infraestrutura tem gerado várias externalidades negativas para a sociedade, como ocupações que oferecem riscos aos transeuntes, incremento da poluição visual e conflitos entre os agentes, caracterizando, assim, um equilíbrio perverso.

O emprego eficiente de infraestruturas é questão que transborda a regulação de infraestrutura dos dois setores e alcança, em última análise, o custo país e a capacidade de promover incentivos na gestão dos serviços delegados (energia e telecomunicações).

Nesse esforço, as agências reguladoras dos dois setores – ANEEL e Anatel – concentram esforços para mitigar alguns problemas encontrados no relacionamento entre as duas indústrias. O trabalho busca aperfeiçoar a Resolução Conjunta nº 4/2014, cuja vigência apresentou alguns avanços, mas também suscita desafios às Agências. Cumprindo o ciclo regulatório, após a edição de um novo regulamento, as agências passaram a acompanhar sua aplicação, observando os pontos de melhoria.

Passados alguns anos, foi possível observar que, mesmo com o regramento da REC nº 4/2014, dois problemas têm se revelado persistentes, com pouca ou tímida evolução no período: a ocupação desordenada dos postes das distribuidoras e os litígios entre os agentes em decorrência de divergências quanto a condições contratuais.

No intuito de tornar a presente Análise mais coerente com a realidade setorial, as Agências promoveram conjuntamente diversas reuniões internas, além de visitas técnicas às distribuidoras de energia elétrica, às prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo e reuniões com entidades representativas dos setores de energia e telecomunicações.

Com base nessas reuniões e nos estudos desenvolvidos, foi possível chegar a um diagnóstico preliminar dos problemas e causas que permeiam os relacionamentos entre os atores regulados envolvidos no compartilhamento de infraestrutura de postes de energia elétrica.

Busca-se com a presente Análise oferecer um conjunto de reflexões com diagnósticos, agentes, incentivos, recursos e alternativas para lidar com a dinâmica de compartilhamento do ativo poste. Pela complexidade da questão e o reconhecimento da diversidade de configurações possíveis nesse contexto, propõe-se uma divisão temática, conforme estrutura a seguir:

• Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica;

Subtema 1.1 – Regularização do Passivo;

Subtema 1.2 – Regras Gerais de Regularização;

Subtema 1.3 – Disseminação da Informação;

• Tema 02 – Preço do Compartilhamento dos Pontos de Fixação dos Postes de Energia Elétrica.

Esses Temas serão tratados individualmente, avaliando-se objetivamente e subjetivamente as potenciais alternativas que se coadunam a fim de solucionar o macroproblema identificado.

Dessa forma, a presente Consulta Pública (ANEEL), ou Tomada de Subsídios (Anatel), traz publicidade ao processo de revisão regulatória em andamento, oferecendo aos interessados oportunidade de contribuição em prol do amadurecimento do diagnóstico e das soluções apresentadas. Assim, a presente Consulta Pública (para a ANEEL) e Tomada de Subsídios (para a Anatel), além expor para a sociedade os estudos desenvolvidos até o momento, tem o principal objetivo coletar informações sobre os problemas e causas levantados, bem como sobre os cenários com seus prós e contras. A formalidade envolvida no desenvolvimento do Ato Regulatório não permite a exposição de juízo de valor sobre cada cenário em si, mas tão somente explorar possibilidades positivas e negativas decorrentes de cada um deles, com o objetivo de enriquecer a Análise de Impacto Regulatório que subsidiará a revisão da norma.

Portanto, esperam-se contribuições sobre a assertividade das causas e problemas levantados, bem como sobre os cenários regulatórios apresentados. Os agentes são convidados a complementar as análises realizadas pelas agências até o presente momento.

Após a presente fase, ANEEL e Anatel desenvolverão conjuntamente uma Análise de Impacto Regulatório e a submeterão ao processo de Audiência Pública (na ANEEL) e Consulta Pública (na Anatel). Posteriormente, após análise das contribuições recebidas nesse processo, as Agências deliberarão acerca da aprovação de uma possível nova regulamentação conjunta.

Contribuições da Associação Brasileira de Internet – Abranet

CONSULTA PÚBLICA PARA

ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO

Revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por Prestadoras de Serviços de Telecomunicações

SETEMBRO/2018

“Nota Importante:

Esse documento de tomada de subsídios para Análise de Impacto Regulatório é um instrumento de análise técnica, cujas informações e conclusões são fundamentadas nas análises promovidas pelo grupo de trabalho responsável pelo tema e assim não reflete necessariamente a posição final e oficial das Agências, que somente se firma pela deliberação do Conselho Diretor/Diretoria Colegiada das Agências.”

Observando os objetivos e a exposição do contexto, problemas e soluções apresentados no documento oferecido à consulta pública, a Abranet elaborou as contribuições ora apresentadas, tomando por base a realidade das empresas associadas que atuam como prestadoras de serviços de telecomunicações e em trabalho conjunto com algumas das empresas Distribuidoras de energia elétrica.

Em que pesem as teses sobre regimes de funcionamento dos setores de energia elétrica e telecomunicações, o elemento básico e simples que destacamos é o fato de que Semáforos, postes de sustentação de radares, placas de sinalização, postes de iluminação, postes de sustentação das redes de energia elétrica (de distribuição ou transmissão), postes de sustentação de redes de telecomunicações, torres de sustentação de redes de energia elétrica, torres de sustentação de antenas, não são bens de uso do público em geral.

Cada elemento mencionado possui uma entidade responsável e devidamente autorizada pela sua instalação e manutenção. Não existe a situação de “terra de ninguém” como algumas entidades pretendem fazer entender.

Portanto, independentemente das estruturas legais que regulamentam os setores envolvidos, não há espaço para ações em violação às leis e ao direito de propriedade, fatos que prejudicam as empresas, na realização de serviços de interesse do público em geral, como as prestadoras de serviços de telecomunicações e as distribuidoras de energia elétrica, ou seja, ao final prejudicam a população em geral.

(A) Da segurança e proteção das pessoas

A Abranet destaca que instalações que estão em áreas públicas, com circulação de pessoas, como as tratadas nesta consulta pública, não podem constituir ameaças a integridade física ou a vida dessas pessoas. Não há possibilidade de se admitir qualquer tipo de comportamento que provoque esse tipo de risco. Portanto, as empresas e pessoas que atuam na manutenção e instalação de recursos, como no caso em análise, devem atuar sob regras técnicas e de segurança preservando a integridade e a vida das pessoas envolvidas no processo. Assim como a instalação, em qualquer caso, devem ser atendidos rigorosamente a padrões técnicos e de segurança que ofereçam a devida proteção a população que circule nas áreas em que as instalações existam.

No sentido da proteção às pessoas devem ser definidos e amplamente divulgados os procedimentos que qualquer cidadão deva aplicar na eventual ocorrência de um acidente, com ou sem vitimas, bem como, possa denunciar situações de risco eventualmente identificadas.

Nesse sentido se faz necessária uma ampla campanha que informe e conscientize a população das regras e da necessidade de manutenção de certa ordem na ocupação dos postes, estimulando as denuncias de fatos que não observem às regras gerais.

Frente às graves consequências do não atendimento das regras e técnicas requeridas devem ser adotadas ainda providencias para garantir a possibilidade de imputação de responsabilidade civil e criminal dos infratores.

Da mesma forma que a prestação de serviço de telecomunicações, sem as devidas outorgas sujeita o infrator a processo criminal, com previsão de detenção por até 4 anos (art. 183 da LGT), a utilização de recursos escassos como os postes, sem atendimento dos procedimentos regulamentares para assegurar a proteção e a segurança das pessoas, entre outros aspectos, deve ser objeto de sanção prevista na regulamentação.

No caso mencionado, a possibilidade de cassação da outorga para prestação do serviços de telecomunicações e o cancelamento do contrato de compartilhamento, são possibilidades a serem incluídas na regulamentação, a fim de oferecer segurança jurídica ao processo

O tema e as sugestões apresentadas devem ser tratados urgentemente, uma vez que desde o final de 1999 é assim estabelecido pela regulamentação vigente. O Regulamento conjunto para compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica, telecomunicações e petróleo, aprovado pela Resolução Conjunta nº 1 de 24 de novembro de 1999, em seu artigo 5º estabelece:

“Art. 5º O atendimento a parâmetros de qualidade, segurança e proteção ao meio ambiente estabelecidos pelos órgãos competentes, assim como de obrigações associadas às concessões, permissões ou autorizações outorgadas ou expedidas pelo Poder Concedente e de boas práticas internacionais para prestação dos respectivos serviços, não deve ser comprometido pelo compartilhamento.

Parágrafo único. Caberá à Agência reguladora do setor de atuação do Detentor regulamentar os requisitos mínimos aplicáveis ao cumprimento do disposto no caput deste artigo.

(B) Dos benefícios econômicos do compartilhamento

Do ponto de vista de uma politica de compartilhamento de recursos o objetivo é a redução de custos para a população decorrente de menores custos na realização dos serviços oferecidos.

Nesse contexto cabe destacar o disposto no documento apresentado para a consulta pública:

“O compartilhamento de infraestrutura entre setores traz uma série de benefícios para a sociedade, uma vez que reduz custos para a expansão e universalização dos serviços e acelera sua implantação.”

Conquanto a afirmação reflita o senso comum, não foi considerado na analise o fato de que as redes de telecomunicações possuem também a figura de compartilhamento. Esse compartilhamento faz parte do chamado “mercado de atacado” que possui regras e obrigações determinadas pela Anatel que asseguram o uso de forma não discriminatória dos recursos por todas as prestadoras. Assim, consideramos que mesmo tendo por foco o compartilhamento de postes, a analise do tema não pode desconsiderar outros instrumentos regulatórios vigentes, como sugere o texto apresentado para a consulta pública:

“O presente documento tem como foco principal o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, especificamente a utilização de postes pelas prestadoras de telecomunicações e os impactos causados na prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, abordando as dimensões relacionadas aos custos de regularização e ao preço de ocupação dos apoios nos postes.”

A Abranet considera necessária a ampliação da analise incluindo questões para ampliação e estimulo ao compartilhamento entre prestadoras de telecomunicações como principal opção para as empresas do setor.

A Abranet alerta que a afirmação apresentada é valida para o compartilhamento entre prestadoras de serviços de telecomunicações e antecede as questões de compartilhamento com outros setores, como o de energia elétrica, que devem ser tratados como em complemento aos esforços de compartilhamento no setor de telecomunicações. Vale dizer, quando as possibilidades de compartilhamento entre as prestadoras de serviços de telecomunicações tiverem sido esgotadas.

O tema e as sugestões apresentadas devem ser tratados urgentemente, uma vez que desde o final de 1999, em especial, o Regulamento conjunto para compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica, telecomunicações e petróleo, aprovado pela Resolução Conjunta nº 1, de 24 de novembro de 1999, em seu artigo 12 estabelece:

“Art. 12. O agente interessado no compartilhamento em trecho já compartilhado por outro agente de seu setor, deverá negociar a utilização da capacidade excedente deste agente antes de solicitar o compartilhamento.”

Por outro lado, como parte de politica de uso de recurso escasso de outros setores, são essenciais mecanismos que assegurem a maior eficiência em seu uso, no caso, o uso de postes e outras infraestruturas passivas.

Nesse contexto a experiência do setor de telecomunicações na administração de recursos escassos como o espectro radioelétrico, pode ser utilizada, por exemplo, diretrizes para assegurar o uso eficiente do recurso escasso estabelecendo restrições a tecnologias e exigência de capacidade mínima nos meios confinados que farão uso do recurso.

Por assim, como ponto de partida para as discussões a Abranet propõe as seguintes diretrizes:

1. A utilização dos recursos (postes, dutos e condutos) não gera direito de uso exclusivo por uma prestadora de serviços de telecomunicações do recurso, seja ponto de suporte no poste ou duto e conduto;

2. A utilização dos recursos (postes, dutos e condutos) será organizada para ocupação gradual de cada recurso antes da utilização um novo recurso, ou seja, a utilização de cada ponto de suporte se dará até o limite da capacidade desse ponto antes da utilização de um novo ponto. O mesmo racional se aplica aos casos de dutos e condutos;

3. A utilização dos recursos (postes, dutos e condutos) pode ser realizada somente por meios confinados constituídos por cabos de fibras ópticas e cabos coaxiais, não sendo admitido qualquer outro tipo de meio confinado;

4. A utilização dos recursos (postes, dutos e condutos) pode ser realizada somente por meios confinados equivalentes a um cabo com 72 ( setenta e duas fibras ópticas) e ofereçam no mínimo 30% de capacidade excedente;

5. A utilização dos recursos (postes, dutos e condutos) pode ser realizada por um consórcio de empresas prestadoras de telecomunicações, neste caso a SPE constituída pelo consorcio será a entidade a formalizar o contrato de compartilhamento;

    

   Os regramentos mencionados são essenciais uma vez que faltam diretrizes que definam, de modo uniforme, para todo o mercado nacional, a eficiente utilização dos recursos.

    

   A ausência de uma diretriz gera sim “disputa” na ocupação dos postes por razões, muitas vezes, alheias ao interesse público e que são identificadas como “dificuldades de relacionamento” entre as distribuidoras de energia elétrica e as prestadoras de serviços de telecomunicações como menciona o texto da consulta pública.

    

   Um exemplo da situação atual: várias distribuidoras entendem que o uso de ponto de suporte no poste é vinculado a uma única prestadora, portanto o numero de pontos de suporte nos postes define o numero de prestadoras atendidas, independente da capacidade (carga) do ponto de suporte estar esgotada ou da eficiência no uso do suporte pela prestadora.

    

   (C) Do legado no compartilhamento

    

   Com menciona o texto oferecido para a consulta pública o compartilhamento de infraestrutura, em especial dos postes, remonta a período anterior à privatização ocorrida no setor de telecomunicações.

    

   “No setor de telecomunicações, a utilização dos postes de distribuição de energia sempre foi aspecto crítico, enquanto ativo essencial de suporte ao lançamento de redes confinadas. Não por coincidência, o relacionamento entre essas duas indústrias retroage inclusive ao período de gestão estatal na prestação de ambos os serviços públicos, de energia e de telefonia fixa.”

    

   O tema apesar de mencionado não é considerado na analise e existem implicações relevantes que precisam ser tratadas.

    

   O uso dos postes para suporte a cabos de pares metálicos utilizados para o acesso ao serviço telefônico em uma modalidade que chamaremos de “analógica” associado às metas de universalização do serviço (Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC) gerou uma ocupação de recursos considerável, levando-se em conta a própria característica dos meios confinados utilizados. Além disso, a utilização de cabos de pequena capacidade e dos chamados “fios drop” foi amplamente aplicada para atender a evolução e as obrigações do STFC.

    

   A tecnologia possibilita a oferta desse mesmo serviço em sua forma digital que utilizam meios confinados como cabos coaxiais e fibras ópticas. De modo amplo no mercado há um entendimento que a rede de cabos metálicos perderá espaço para outras tecnologias na medida em que a plataforma para prestação do STFC evolua.

    

   Nesse aspecto a rede de cabos metálicos se assemelha ao uso da faixa de 700 MHz pela TV analógica. A rede de cabos metálicos faz uso de um recurso escasso que poderia estar a serviço da modernização desse segmento de rede e da evolução do STFC. Outro aspecto relevante é que novas prestadoras de STFC não utilizam redes de cabos de pares metálicos, e esse recurso tem seu uso, basicamente, restrito às empresas concessionarias do STFC na modalidade local e mesmo assim somente para o STFC.

    

   Duas questões surgem nesse contexto, quando os cabos metálicos serão desativados? e quem será responsável pela remoção desse material?

    

   Obviamente, será necessário tempo e um processo ordenado de migração que deve ser considerado na discussão do tema porque afetará não só a ocupação dos recursos como poderá se tornar em um elemento de desvalorização das concessões de STFC nesse caso com prejuízos a União e, portanto a toda população.

    

   A Abranet considera oportuno e essencial que as tratativas do tema incluam a questão mencionada, e destaca que a experiência com o processo de liberação da faixa de 700 MHz poderá ser útil para definição de diretrizes sobre o assunto. Como exemplo de tais diretrizes sugerimos:

    

1. Definição de processo de migração do STFC dos cabos de pares metálicos para meios digitais, utilizando a capacidade excedente em meios da própria concessionária ou com a contratação de meios de outras prestadoras;

2. Definição de prioridades e de cronograma aplicando a gradual migração do STFC mencionada na alínea “a”;

3. Definição de modelo econômico que viabilize a migração para meios digitais e a retirada dos cabos de pares metálicos;

4. Definição da organização da ocupação dos recursos considerando o uso por cabos de pares metálicos do STFC congelado e apartado do suporte de outros serviços de telecomunicações;

5. Definição de critérios para priorizar a substituição dos cabos de pares metálicos, por exemplo, quando estes forem utilizados para suporte ao Serviço de Comunicação Multimídia – SCM.

    

   (D) Do Ponto de vista técnico estrutural do poste

    

   Neste contexto, vale esclarecer que o poste, do ponto de vista técnico estrutural, é uma torre autossustentada, ou seja, desenhada para suporte de redes de energia elétrica.

    

   Os postes devem se manter estáveis frente às diversas situações atmosféricas e frente a cargas alocadas por meio de cabos e outros equipamentos nele instaladas. Sem uma clara definição do tipo de carga a ser aplicada não se projeta o poste para os usos que dele acabam sendo feitos. A utilização acaba sendo um ajuste segundo as limitações do poste o que consequentemente aumenta os riscos na sua utilização.

    

   Desenhar o poste adequado para a próxima década auxiliará no desenvolvimento dos recursos disponibilizados tanto para as empresas de distribuidoras de energia elétrica, como para as prestadoras de serviços de telecomunicações.

    

   O uso originalmente pelo serviço telefônico foi seguido do uso pelas redes para o serviço de TV por assinatura e mais recentemente do uso pelas redes do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM. Uma nova onda deve ocorrer agora com o serviço móvel para as mini estações radio base das redes 5G.

    

   Ao longo da história da distribuição de energia elétrica a infraestrutura utilizada para sustentar cabos de energia elétrica se desenvolveu para atender a sua atividade fim, qual seja, a distribuição de energia elétrica.

    

   Não houve, até a presente data uma avaliação de soluções para os postes que considerassem tanto as necessidades do setor de energia elétrica como do setor de telecomunicações. Portanto permanecem em vigor normas técnicas para postes não adequadas para a situação atual e de um futuro próximo.

    

   A Abranet sugere que sejam realizados os esforços necessários para revisar as normas para construção de postes, fornecendo os setores envolvidos as demandas a serem atendidas.

    

   Como consequência serão necessárias diretrizes para a eventual substituição de postes quando necessário. Como parte das diretrizes definições de responsabilidades se fazem necessárias. Como sugestão poderia ser utilizado o mesmo racional aplicado pelo setor de telecomunicações nos casos de compartilhamento de infraestrutura, qual seja, os usuários beneficiados pelas alterações na infraestrutura arcam com os custos da alteração realizada. Nessa mesma direção o Regulamento conjunto para compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica, telecomunicações e petróleo, aprovado pela Resolução Conjunta nº 1 de 24 de novembro de 1999 em seu artigo 28 estabelece:

    

   “Art. 28. Os custos de adaptação ou modificação na infra-estrutura compartilhada são de responsabilidade das partes que se beneficiarem da modificação implementada, salvo disposição contratual em contrário.”

    

   Portanto, já são presentes as condições para a adequação das características dos postes, faltando tão somente a definição de padrão ou padrões de postes e suas aplicações. Vale destacar que essa alternativa essencial a ser considerada para a urgente e necessária solução frente a ocupação existente em determinadas localidades

    

   (E) Do relacionamento entre as empresas distribuidoras de energia elétrica e as empresas prestadoras de serviços de telecomunicações

    

   (E1) Do Tratamento das ocupações sem prévia autorização

    

   A quantidade de empresas envolvidas e sua distribuição geográfica criam um desafio para o relacionamento entre as empresas, em especial, para registrar o interesse no compartilhamento.

    

   O respeito a ordem de apresentação da solicitação e os prazos para conclusão de contrato de compartilhamento se apresentam como “zonas cinzentas” do relacionamento. Por outro lado a utilização sem nenhum contato prévio com a detentora acaba sendo tratada com prioridade, por processos chamados de “regularização”, sobre as solicitações realizadas segundo as regras fato que estimula essa forma de utilização.

    

   Sobre essas situações a Abranet sugere que qualquer utilização por um terceiro que não possua relacionamento, vale dizer casos em que não houve nenhuma tentativa de estabelecer o compartilhamento com base nas regras vigentes com a detentora, seja tratado como crime contra o patrimônio público e que a legislação assegure a responsabilização dos infratores. Nesses casos a retirada dos cabos deve ser realizada com imediato atendimento das solicitações de compartilhamento realizadas por outras prestadoras.

    

   Nos casos de utilizações parcialmente autorizadas, ou seja, utilizações além daquela que conste em contrato de compartilhamento vigente, a regulamentação deve prever a atualização das informações e a cobrança retroativa arbitrada pelas Agencias reguladoras das empresas envolvidas. Além disso, a Anatel poderá instaurar procedimento administrativo por prejuízo à competição o que sujeitaria a empresa prestadora de serviço de telecomunicações às sanções aplicáveis previstas na legislação.

    

   (E2) Das Solicitações de Compartilhamento

    

   Para facilitar o contato entre as empresas distribuidoras de energia elétrica e as empresas prestadoras de serviços de telecomunicações a Abranet sugere o uso do modulo SOIA disponível no sistema de ofertas de atacado utilizados pelo setor de telecomunicações. Destacamos que a sugestão esta limitada ao cadastro das empresas distribuidoras de energia elétrica com a sua área de atuação como ofertantes e o acesso às ofertas pelas prestadoras de serviços de telecomunicações cadastradas no mesmo sistema. Dessa forma, sem alterações ao sistema existente entendemos ser possível utilizar um canal comum para o registro das solicitações de compartilhamento, correndo o restante do processo diretamente entre as partes envolvidas.

   Com isso ambas agências reguladoras e participantes no compartilhamento teriam acesso a informações essenciais para assegurar mínimo ordenamento às relações e transparência nas relações.

    

   Entendemos que essa utilização poderia assegurar o atendimento do estabelecido no Regulamento conjunto para compartilhamento de infraestrutura entre setores de energia elétrica, telecomunicações e petróleo, aprovado pela Resolução Conjunta nº 1 de 24 de novembro de 1999 em seus artigos 9º ao 11:

    

“Art. 9º Para disponibilizar a infra-estrutura o Detentor deve dar publicidade antecipada em, pelo menos, dois jornais de circulação nacional e um jornal de circulação local, durante três dias, sobre a infra-estrutura e respectivas condições para compartilhamento, dispostos conforme determina o art. 7º deste Regulamento.

Parágrafo único. O Detentor deve tornar disponível, aos possíveis solicitantes, documentos que descrevam as condições de compartilhamento, que não poderão ser discriminatórias, incluindo, entre outras, informações técnicas da infra-estrutura a ser compartilhada, os preços e prazos.

Art. 10. Na hipótese de solicitação de compartilhamento de infra-estrutura sem a prévia publicação da intenção do Detentor em torná-la disponível, este, havendo a possibilidade de atendê-la, deverá cumprir o disposto no art. 9º deste Regulamento.

Art. 11. A solicitação de compartilhamento deverá ser feita formalmente, por escrito, e conter as informações técnicas necessárias para a análise da viabilidade do compartilhamento pelo Detentor.

§ 1º A solicitação deve ser respondida, por escrito, num prazo de até noventa dias, contado da data de seu recebimento, informando sobre a possibilidade ou não de compartilhamento. Em caso de resposta negativa, as razões do não atendimento deverão ser informadas ao Solicitante.

§ 2º Caso o Detentor tenha a necessidade de realizar estudos técnicos especiais para avaliar a viabilidade de atendimento às condições de compartilhamento requeridas pelo Solicitante, este poderá, mediante prévio acordo, cobrar os custos a eles associados, que deverão ser justos e razoáveis, desde que o contrato de compartilhamento não venha a ser formalizado.

§ 3º O compartilhamento só poderá ser negado por razões de limitação na capacidade, segurança, estabilidade, confiabilidade, violação de requisitos de engenharia ou de cláusulas e condições emanadas do Poder Concedente.”

(E3) Dos Preços

Um dos elementos objeto de muita discordância entre as empresas do setor elétrico e do setor de telecomunicações é o preço para realização do compartilhamento. A Abranet entende que este tema poderá ser abordado somente após a efetiva implementação do uso que em primeiro lugar assegure a proteção e a segurança das pessoas, em segundo lugar faça uso eficiente do recurso e afaste a utilização de forma não autorizada dos recursos.

Para o momento atual é sugerido que os ajustes sejam dos preços sejam deixados ao mercado, com eventual recurso as agências reguladoras. Portanto, sugerimos a suspensão da definição de preço de referencia até que as condições mencionadas anteriormente no compartilhamento sejam alcançadas.

(E4) Da mão de obra utilizada

Nesse contexto a mão de obra utilizada para as ações de manutenção ou utilização dos recursos compartilhados tem papel vital para assegurar os objetivos desejados.

A Abranet em suas experiências tratando da matéria em conjunto com alguma das distribuidoras de energia elétrica pode identificar situações irregulares promovidas e executadas pelas empresas/pessoas que realizam a manutenção e a instalação de cabos utilizando postes.

Esse fato remete a necessidade de qualificação das empresas utilizadas e de uma sistemática de fiscalização de uso mais efetiva.

Nesse contexto Abranet sugere que as empresas que façam a manutenção e instalação de cabos nos postes possuam certificação para os procedimentos e equipamentos utilizados, segundo as normas da empresa distribuidora de energia elétrica, ou seja, possuam cadastro e possam ser identificadas por ocasião de sua atuação em campo. Sugerimos ainda que a lista das empresas cadastradas pelas empresas distribuidoras de energia elétrica sejam divulgadas nos sítios das agências reguladoras.

A Abranet sugere ainda que a legislação seja atualizada para oferecer segurança jurídica no sentido da obrigação da certificação e cadastramento, além da possibilidade de serem responsabilizadas civil e criminalmente pelo descumprimento das regras.

A Abranet sugere ainda que seja facultado a própria empresa de distribuição de energia elétrica oferecer serviços de engenharia para a manutenção e instalação de cabos nos postes, atividade que entendemos não merece aplicação da chamada “modicidade tarifária”.

(E5) Da identificação dos usuários da infraestrutura

Outro elemento importante no compartilhamento é a necessidade de identificar as empresas responsáveis pelos cabos instalados. A identificação no cabo adotada se mostra ineficiente uma vez que já foram encontradas situações com identificações “clonadas”.

Neste caso, a Abranet sugere que, em complemento a identificação no cabo, a empresa de telecomunicações possua a lista de identificação dos postes que utiliza. Dessa forma, um cabo identificado em poste que não conste da lista da empresa prestadora de serviço de telecomunicações identificará um uso sem autorização prévia.

O cruzamento destas informações facilitará não só a identificação de ocupação mencionada anteriormente, mas a comunicação entre as distribuidoras de energia elétrica e as prestadoras de telecomunicações sobre eventos tais como a necessidade de substituição do poste.

(E6) Do projeto técnico

Nos processos atuais as empresa de telecomunicações executam um projeto técnico, escolhendo trajeto de seu interesse e a empresa distribuidora de energia elétrica afere o projeto para aprovação.

Portanto, acabam sendo realizadas duas vistorias em épocas diferentes o que pode significar que outros projetos em analise nas distribuidoras de energia elétrica e ainda não implementados inviabilizem o projeto executado pela prestadora para apresentar a sua solicitação de compartilhamento.

Parece óbvio que o projeto executado pela prestadora de telecomunicações é pouco efetivo e um custo que pode ser evitado. Nesse sentido a Abranet sugere que o projeto possa ser realizado pela empresa distribuidora de energia elétrica e que a empresa prestadora do serviço de telecomunicações indique os pontos (coordenadas geográficas) em que necessita acessar/sair da infraestrutura de postes.

O custo do projeto deve ser pago pela empresa prestadora de serviço de telecomunicações como elemento de confirmação de seu interesse de compartilhamento. O resultado do projeto poderá ser tratado pelas partes e assim acordarem nessa fase eventuais soluções para restrições ou limitações de uso da infraestrutura. Como mencionado anteriormente este “serviço de engenharia” poderá ser realizado por um terceiro indicado pela empresa de distribuição de energia elétrica e contratado pela empresa prestadora de serviço de telecomunicações. A realização do projeto deve ser facultado à empresa de distribuição de energia elétrica e como “serviço de engenharia” não deve estar submetido à modicidade tarifária.

(E7) Da publicidade e transparência

O compartilhamento de infraestrutura envolve aspectos estratégicos de cada empresa prestadora de serviço de telecomunicações e por essa razão a Abarent entende que os detalhes de cada compartilhamento estão restritos as duas empresas envolvidas, detentora e usuária.

Entretanto, a divulgação da lista de empresas com contrato de compartilhamento , detentora e usuária, além de oferecer uma visão do relacionamento entre as empresas envolvidas permite avaliar a dimensão desse mercado por qualquer interessado no assunto.

Assim a Abranet sugere que nos sítios das agencias reguladoras sejam divulgadas listas com as empresas, detentora e usuária, com compartilhamento de infraestrutura.

(F) Das considerações sobre os temas abordados na consulta pública

O documento menciona como foco das analises dois temas assim apresentados:

“Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica;

Subtema 1.1 – Regularização do Passivo;

Subtema 1.2 – Regras Gerais de Regularização;

Subtema 1.3 – Disseminação da Informação;

Tema 02 – Preço do Compartilhamento dos Pontos de Fixação dos Postes de Energia Elétrica. “

Como exposto ao longo deste documento existem vários aspectos do tema que carecem de tratamento imediato para que se possa em prazo relativamente curto fazer cessar as praticas que levaram a situação caótica em determinadas localidades brasileiras.

Sobre o Tema 2 – Preço do Compartilhamento dos Pontos de Fixação dos Postes de Energia Elétrica reiteramos nosso entendimento que além de não ser urgente não afeta em nada os problemas causados pela ocupação irregular dos postes e se inserido nas discussões neste momento desviam os esforços do problema emergencial que é a aplicação de procedimentos que assegurem o uso do compartilhamento com segurança para as pessoas e assegurem o uso eficiente dos recursos.

Sabendo aonde queremos chegar será possível traçar o caminho para alcançar o objetivo e mensurar os pesos e contrapesos para sua realização.

Assim, com base no exposto o Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica deve considerar as seguintes diretrizes:

1. Empresas prestadoras de serviços de telecomunicações com direito ao compartilhamento

    

   O documento oferecido para a consulta pública indica como um dos elementos do problema a grande quantidade de empresas detentoras de outorga para a prestação de serviço de telecomunicações, cerca de 4000. Entendemos que não será possível o compartilhamento de qualquer tipo de infraestrutura passiva com esse numero de participantes, fato que sugere a necessidade de diretriz para que a ocupação possa beneficiar a todas as empresas atuantes no mercado de telecomunicações.

    

   Para ilustrar a dimensão do problema, tomamos o caso do SCM que possui cerca de 4.000 outorgados segundo os dados da Anatel cerca de 68% das prestadoras possuem menos de 500 acessos e representam cerca de 1,7% do total de usuários do serviço, empresas entre 500 e 5.000 acessos representam cerca de 29% das prestadoras outorgadas e representam cerca de 9,4 % do total de usuários do serviço, prestadoras que possuem entre 5.000 e 50.000 acesso representam 2,6% das prestadoras e cerca de 6,7% do total de usuários do serviço, as prestadoras com mais de 50.000 acessos representam 0,25% das prestadoras outorgadas e representam cerca de 84% do total de usuários do serviço.

    

   Portanto, um pequeno numero de prestadoras cerca de 2,85 % ( cerca de 173) representam cerca de 90,5% do total de usuários do serviço, e no nosso entendimento são as maiores demandantes do compartilhamento pelo porte e abrangência geográfica de suas redes.

    

   Como não será possível um compartilhamento de poste que possibilite que cada uma das cerca de 4000 empresas tenha seus próprios cabos é fundamental estimular o compartilhamento entre empresas prestadoras de serviços de telecomunicações, por razões econômicas, técnicas e de evolução dos serviços, todos aspectos abordados no texto oferecido para a consulta pública.

    

   Sobre a dimensão do problema sugerida no documento oferecido para a consulta pública destacamos que não encontramos exemplos ou estudos acadêmicos que sustentem mercados de telecomunicações com milhares de competidores.

    

   Num cenário com um grande numero de empresas com pequena capacidade de investimento o compartilhamento somente dos postes levaria a existência de inúmeras redes com cabos de pequena capacidade fato que sugere que o compartilhamento de postes não é realizado de forma eficiente.

    

   Nossas sugestões incluem uma proposta para tratamento do tema sem discriminar o porte da prestadora, mas que busca assegurar que o compartilhamento implicará na instalação de cabos de alta capacidade no cabo, podendo assim ampliar a oferta de capacidade excedente para o compartilhamento entre prestadoras de telecomunicações.

    

   Por fim ressaltamos nossa sugestão de ampla divulgação sobre as regras de segurança e proteção na manutenção e instalação de cabos em postes para a população em geral inclusive, ampliando os canais para denuncia de possíveis infrações.

    

   Com relação às alternativas apresentadas para regularização do passivo, a saber:

    

“• Alternativa A: Manter a regulamentação vigente;

• Alternativa B: Prever, na regulamentação, a aprovação de Plano de Regularização elaborado pelas distribuidoras segundo critérios próprios;

• Alternativa C: Estabelecer, na regulamentação, rito administrativo de estabelecimento e acompanhamento de metas de regularização, com governança e deliberação por parte das Agências Reguladoras;

• Alternativa D: Estabelecer, na regulamentação, metas de regularização com diretrizes objetivas, incluindo marcos quantitativos, prazos e medidas corretivas caso haja descumprimento/inércia dos envolvidos. “

A Abranet considera que a regulamentação contida na Resolução Conjunta nº 4, de 16 de dezembro de 2014 (Aneel e Anatel) que aprova o preço de referência para o compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, a ser utilizado nos processos de resolução de conflitos, e estabelece regras para uso e ocupação dos Pontos de Fixação deva ser suspensa, inicialmente em caráter temporário. A sugestão tem por objetivo deixar claro ao mercado que o preço para o compartilhamento poderá vir a ser tratado em regulamentação após o saneamento da situação atual de ocupação de postes.

Portanto, entendemos que a alternativa A não é recomendada no que se refere a Resolução Conjunta nº 4.

A Abranet em sua experiência das reuniões entre associados, prestadoras de telecomunicações, e as distribuidoras de energia elétrica que as ações merecem discussão e acordo entre as partes para que todos concorram para a consecução dos mesmos objetivos.

Nesse sentido uma variação da alternativa C nos parece mais adequada para alcançar resultados com a colaboração dos envolvidos. A variação proposta é as seguinte:

Alternativa C1: Criação de um grupo de trabalho coordenado pelas duas agências reguladoras com intuito de manter foco nos objetivos e adotar a decisão quando as partes não alcançarem um acordo razoável.

O objetivo do grupo seria a elaboração de um manual de boas praticas e um plano para realizar a regularização das ocupações propondo, inclusive um cronograma de execução. O prazo ara conclusão dos trabalhos deve ser fixado pelas agências reguladoras envolvidas.

O Grupo pode ser formado pelas entidades representativas das prestadoras de serviços de telecomunicações e das distribuidoras de energia elétrica a critério das agências reguladoras envolvidas.

Como parte do processo de divulgação do trabalho pode ser sugerido ao grupo a realização de um evento para apresentação a qualquer empresa e ao publico em geral os resultados alcançados.

Caso necessário e por avaliação das agência reguladoras o grupo poderá ser dissolvido e nesse caso a sugestão é de que seja adotada a alternativa C como proposta na consulta pública.

Finalizando a Abranet ressalta que as contribuições apresentadas podem ser complementadas e detalhadas e não limitam o oferecimento de novas sugestões e comentários, uma vez que o tema apresenta grande complexidade e desmembramentos que exigem conhecimento com a diversidade das condições em todo território nacional.

Manifesta ainda seu interesse em continuar contribuindo da melhor forma para que os problemas identificados e outros que eventualmente não tenham sido explicitados nesta oportunidade possam ser solucionados

São Paulo, 30 de Novembro de 2018.

O contexto das contribuições da Abranet visa oferecer a visão de seus associados e de sua experiencia nas discussoes e trattivas de compartilhamento de odtes com empresas de distribuição de energia eletria e com a associação representativa dessas empresas a ABRADEE

INTRODUÇÃO GERAL AOS TEMAS

O compartilhamento de infraestrutura entre setores traz uma série de benefícios para a sociedade, uma vez que reduz custos para a expansão e universalização dos serviços e acelera sua implantação. O presente documento tem como foco principal o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, especificamente a utilização de postes pelas prestadoras de telecomunicações e os impactos causados na prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, abordando as dimensões relacionadas aos custos de regularização e ao preço de ocupação dos apoios nos postes.

No setor de telecomunicações, a utilização dos postes de distribuição de energia sempre foi aspecto crítico, enquanto ativo essencial de suporte ao lançamento de redes confinadas. Não por coincidência, o relacionamento entre essas duas indústrias retroage inclusive ao período de gestão estatal na prestação de ambos os serviços públicos, de energia e de telefonia fixa.

A distribuição de energia e o provimento de serviços de telecomunicações guardam diversas similaridades, ambas são indústrias de redes, dependentes de infraestrutura e intensivas em capital. Na parte mais capilar das redes, as sinergias se revelam bem evidentes, com o emprego das estruturas de postes na sustentação aérea de cabos e equipamentos das prestadoras de telecomunicações.

No entanto, a diferente organização dessas indústrias e suas singularidades regulatórias têm trazido desafios à convivência harmoniosa entre seus agentes econômicos, com diferentes pontos de atrito. Enquanto a distribuição de energia elétrica ainda permanece como uma indústria caracterizada como monopólio natural[1], com apenas um fornecedor do serviço para uma determinada área geográfica, a evolução tecnológica alterou a prestação de serviço de telecomunicações de um mercado monopolista para um mercado cuja competição por espaço nos postes é uma vantagem competitiva, com inúmeras prestadoras de diferentes tamanhos ofertando serviço em uma mesma área.

De um lado, tem-se o segmento de distribuição energética, que é composto por dezenas concessionárias do serviço de distribuição de energia elétrica, além de cooperativas autorizadas e permissionárias, responsáveis por atender mais de 80 milhões de unidades consumidoras, por meio de uma capacidade instalada da ordem de 46 milhões de postes, sendo que, em algumas localidades, com distribuição de energia por meio de redes subterrâneas.

Já o setor de telecomunicações compreende a prestação de telefonia fixa a 41 milhões de consumidores, 30 milhões de assinantes de banda larga fixa e 18 milhões de contratantes de televisão por assinatura, além dos 240 milhões de acessos do serviço móvel. Sendo que a questão principal para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores é a busca pela competitividade na expansão das redes fixas voltada à ocupação de postes.

Desde a privatização no final dos anos 90, a regulação de telecomunicações estimulou a promoção da competição, buscando eliminar barreiras à entrada e estimular a multiplicidade de operadores e ofertas, fornecendo incentivos para a diferenciação em preço, qualidade, atendimento e inovação de produtos, beneficiando, em última análise, o consumidor de serviços de telecomunicações.

Por outro lado, os esforços por parte do setor de energia elétrica focou na busca de uma ocupação ordenada das redes, no atendimento aos critérios de segurança, no respeito à livre negociação entre interessados e na proteção dos consumidores de energia elétrica a partir do direcionamento de percentual das receitas auferidas com o compartilhamento para a modicidade tarifária.

Ocorre que, apesar dos esforços empreendidos na busca do compartilhamento e no uso eficiente de ativos de infraestruturas, o modelo que efetivamente se consolidou na prestação de serviços fixos foi o de duplicação de redes ativas, compreendido na literatura como a abordagem estratégica de competição mais sustentada, com maior grau de autonomia na gestão e diferenciação de produtos, quando comparadas com abordagens de desagregação e compartilhamento (dependência) das redes legadas dos operadores históricos.

Some-se a esse contexto o advento da redução de custos das redes metropolitanas de fibras ópticas, em trajetória ampliada de construção e terminando cada vez mais próximas dos assinantes, de modo a viabilizar, para alguns casos, taxas de transmissão (velocidades) de acesso superiores a 100 Mbps.

Contudo, a dinâmica competitiva de duplicação de redes de telecomunicações, apesar de virtuosa no estímulo a investimentos e na diversificação de ofertas, pressionou a ocupação e promoveu a disputa por posições em uma infraestrutura com capacidade limitada, ou seja, o ponto de fixação virou recurso escasso e valioso para assegurar vantagem competitiva no mercado de telecomunicações.

Nesse sentido, as distribuidoras de energia estão destinadas a se relacionar, literalmente, com milhares de prestadoras de serviços fixos de telecomunicações, de todos os portes e configurações. Há hoje no Brasil 4.520[2] prestadoras do SCM em atuação, com acessos declarados à Anatel.

O que se tem observado em campo no relacionamento entre esses dois grupos de agentes (prestadoras de serviços de telecomunicações e distribuidores de energia elétrica) pode ser comparado a um conceito conhecido na literatura econômica como “tragédia dos comuns”, situação em que os indivíduos agem de forma independente e racionalmente de acordo com seus próprios interesses, comportando-se em contrariedade aos melhores interesses de uma comunidade, esgotando algum recurso comum. De um lado, os prestadores de serviços de telecomunicações têm muitas vezes ocupado os postes além de sua capacidade, em desconformidade com as normas técnicas e sem aprovação dos detentores da infraestrutura, sem custos por esse comportamento. Do outro lado, as distribuidoras de energia elétrica, em que pesem se valerem de remuneração por essa ocupação, não têm feito um controle rigoroso dessa ocupação em larga escala. A dinâmica atual do mercado de compartilhamento de infraestrutura tem gerado várias externalidades negativas para a sociedade, como ocupações que oferecem riscos aos transeuntes, incremento da poluição visual e conflitos entre os agentes, caracterizando, assim, um equilíbrio perverso.

O emprego eficiente de infraestruturas é questão que transborda a regulação de infraestrutura dos dois setores e alcança, em última análise, o custo país e a capacidade de promover incentivos na gestão dos serviços delegados (energia e telecomunicações).

Nesse esforço, as agências reguladoras dos dois setores – ANEEL e Anatel – concentram esforços para mitigar alguns problemas encontrados no relacionamento entre as duas indústrias. O trabalho busca aperfeiçoar a Resolução Conjunta nº 4/2014, cuja vigência apresentou alguns avanços, mas também suscita desafios às Agências. Cumprindo o ciclo regulatório, após a edição de um novo regulamento, as agências passaram a acompanhar sua aplicação, observando os pontos de melhoria.

Passados alguns anos, foi possível observar que, mesmo com o regramento da REC nº 4/2014, dois problemas têm se revelado persistentes, com pouca ou tímida evolução no período: a ocupação desordenada dos postes das distribuidoras e os litígios entre os agentes em decorrência de divergências quanto a condições contratuais.

No intuito de tornar a presente Análise mais coerente com a realidade setorial, as Agências promoveram conjuntamente diversas reuniões internas, além de visitas técnicas às distribuidoras de energia elétrica, às prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo e reuniões com entidades representativas dos setores de energia e telecomunicações.

Com base nessas reuniões e nos estudos desenvolvidos, foi possível chegar a um diagnóstico preliminar dos problemas e causas que permeiam os relacionamentos entre os atores regulados envolvidos no compartilhamento de infraestrutura de postes de energia elétrica.

Busca-se com a presente Análise oferecer um conjunto de reflexões com diagnósticos, agentes, incentivos, recursos e alternativas para lidar com a dinâmica de compartilhamento do ativo poste. Pela complexidade da questão e o reconhecimento da diversidade de configurações possíveis nesse contexto, propõe-se uma divisão temática, conforme estrutura a seguir:

• Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica;

Subtema 1.1 – Regularização do Passivo;

Subtema 1.2 – Regras Gerais de Regularização;

Subtema 1.3 – Disseminação da Informação;

• Tema 02 – Preço do Compartilhamento dos Pontos de Fixação dos Postes de Energia Elétrica.

Esses Temas serão tratados individualmente, avaliando-se objetivamente e subjetivamente as potenciais alternativas que se coadunam a fim de solucionar o macroproblema identificado.

Dessa forma, a presente Consulta Pública (ANEEL), ou Tomada de Subsídios (Anatel), traz publicidade ao processo de revisão regulatória em andamento, oferecendo aos interessados oportunidade de contribuição em prol do amadurecimento do diagnóstico e das soluções apresentadas. Assim, a presente Consulta Pública (para a ANEEL) e Tomada de Subsídios (para a Anatel), além expor para a sociedade os estudos desenvolvidos até o momento, tem o principal objetivo coletar informações sobre os problemas e causas levantados, bem como sobre os cenários com seus prós e contras. A formalidade envolvida no desenvolvimento do Ato Regulatório não permite a exposição de juízo de valor sobre cada cenário em si, mas tão somente explorar possibilidades positivas e negativas decorrentes de cada um deles, com o objetivo de enriquecer a Análise de Impacto Regulatório que subsidiará a revisão da norma.

Portanto, esperam-se contribuições sobre a assertividade das causas e problemas levantados, bem como sobre os cenários regulatórios apresentados. Os agentes são convidados a complementar as análises realizadas pelas agências até o presente momento.

Após a presente fase, ANEEL e Anatel desenvolverão conjuntamente uma Análise de Impacto Regulatório e a submeterão ao processo de Audiência Pública (na ANEEL) e Consulta Pública (na Anatel). Posteriormente, após análise das contribuições recebidas nesse processo, as Agências deliberarão acerca da aprovação de uma possível nova regulamentação conjunta.

ENG. WALDOMIRO DE GOBBI JUNIOR

ASSESSOR PARLAMENTAR DO VEREADOR CAMPOS FILHO

CÂMARA MUNICIPAL DE CAMPINAS - SP

1. Tomada de subsídio na Revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por Prestadoras de Serviços de Telecomunicações - Consulta Pública Anatel n°28.

    

   1. Objetivo:

Waldomiro De Gobbi Junior, Assessor Parlamentar do Vereador Aparecido de Campos Filho do Município de Campinas – SP., aproveitando a oportunidade toma a liberdade de fazer algumas considerações e sugestões a Agências reguladoras ANATEL e ANEEL na revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por prestadoras de Serviços de Telecomunicações.

1. Contribuições

    

   1. Introdução Geral

       

      Quando do processo da construção das Normas que tratam especificamente a Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por prestadoras de Serviços de Telecomunicações, os players envolvidos anteriormente, foram as empresas de Telecomunicações e Energia Elétrica e as suas Agências Reguladoras. Nessa época, a tecnologia não estava tão evoluída, e os Gestores Públicos não tinham a previsão de terem em seus municípios um Corpo de Engenheiros e Técnicos voltados para área de Telecomunicações, mas existiam em alguns municípios empresas de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) da Administração Indireta, onde a Prefeitura é acionista majoritária da empresa, como é o caso da IMA – Informática dos Municípios Associados em Campinas. Estas empresas hoje possuem licenças SCM – Serviço de Comunicação Multimídia, isentas de cobranças, pois é para o atendimento ao Serviço Público. O próprio Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, destina verbas de incentivos para a construção de Redes Óptica Municipais, para:

      - A integração de todos os próprios públicos, dando o primeiro passo a criação de Cidades Inteligentes - “Smart Cities”, como: Semáforos inteligentes, Escolas informatizadas, Segurança Pública (câmaras de monitoramento, identificação de carros furtados entre outros), diversos serviços na Saúde, na Mobilidade Urbana, WiFi Gratuito entre outras possibilidades;

      - Com a criação destas empresas públicas atuando no segmento de Telecomunicações, as Prefeituras conseguem reduzir gastos fundamentais aos cofres públicos, pois traz Economia de Escala com implantação de serviços de dados, voz com a interligação de todas as empresas Diretas e Indiretas do município, além de possibilitar a implementação de diversos serviços aos munícipes e permitindo ao Gestor Público uma visão holística para a sua administração.

       

      Hoje com a evolução tecnológica tão avançada, Redes Sociais e a facilidade de informações na “palma da mão”, através de Smartphones, tabletes e notebooks, deixa cada vez mais o munícipe conectado por um CLIQUE.

       

      O município para poder atender a sua área de cobertura em todos os bairros e levar serviços públicos, para a sociedade nas: Creches, Escolas, Postos de Saúde e Segurança Pública, entre outros, depararam com a falta do serviço de Telecomunicações, pois as operadoras não tem interesse financeiro de cobrir locais distantes onde o poder aquisitivo é baixo. Motivado por altos investimentos necessários a serem feitos e baixas expectativas de retorno financeiro, muitas vezes até inexistentes. Nestas condições apresentadas acima, as Prefeituras ficam reféns de um processo, pois as Operadoras não têm interesse de prover o atendimento, pois se trata de um “Serviço Permissionário”, não há obrigação das Operadoras a esse pedido público. Este foi mais um dos motivos que levaram os Municípios se estruturarem para prover os seus próprios meios de atendimento em Telecomunicações, além de terem ganhos com a qualidade na prestação de serviço, permite autonomia e redução significativas de despesas e cria o seu backbone na construção de CIDADES INTELIGENTES.

       

      Todas estas razões acima são para mostrar da importância de uma Rede Óptica Municipal que atenda os interesses públicos, mas deparamos com um fator que nesse momento está sendo repensado e pedimos o apoio da Agências Reguladoras da ANATEL e ANEEL na isenção da cobrança do Posteamento ao SERVIÇO PÚBLICO, pois a implantação dessas redes não são para ganhos comerciais e sim para permitir a prestação de serviço com qualidade aos munícipes e cobrir todos os pontos da municipalidade na prestação do Serviço Público pelo município, ou seja, para exclusividade de atendimento do INTERESSE PÚBLICO.

       

• Justificativa

   

  As barreiras enfrentadas com as Concessionárias de Energia Elétrica nas construções de km de Redes Ópticas nos municípios são muito desgastantes, pois somos impostos pelas mesmas obrigações e normas de uma Empresa Privada de Telecomunicações que possuem interesse de exploração do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM, que não é o caso de uma Prefeitura Municipal, pois é um Órgão Público que não tem Fins Lucrativos e não pode deparar e concorrer com grandes empresas de Telecomunicações que busca nessa exploração comercial o seu lucro. Não há bom senso em priorizar a Rede Óptica Municipal e nem a intenção de isentar esta ocupação, entretanto, existe o fator jurídico inerente a todos os municípios para implantar a sua Rede é necessário fazer licitação e tem prazos definidos para a conclusão do projeto. Desta forma, os problemas enfrentados com os procedimentos legais existentes, o processo junto as companhias de Energia Elétrica para Ocupação do Posteamento é por deveras trabalhoso, custoso e principalmente ineficiente.

   

  A Prefeitura de Campinas tem um projeto de construção da sua Rede Óptica estimado inicialmente em 340 km, fato que teve início no ano de 2014, porém, em 4 anos implantou 120 km, em razão dos procedimentos existentes, os quais hoje estão sendo reavaliados pelas as Agências (ANATEL e ANEEL) nessa chamada pública. Portanto, a importância de rever estes procedimentos e conceitos para os MUNICÍPIOS, pois o processo atual existente não contemplou empresas do SERVIÇO PÚBLICO. Conforme observado abaixo:

   

1. Todo os projetos deverão ser elaborados demonstrando todos as ocupações dos postes existentes, bem como, os seus esforços físicos, informando e indicando os postes com GPS, informar quantas empresas estão hoje instaladas naquele poste específico que será ocupado (na rota) e quais são as ocupantes atuais, entre outras exigências. Comentário: Aumenta os custos do processo licitatório, pois diversas solicitações feitas pela companhia de Energia Elétrica é de responsabilidade dela terem as informações básicas, mas como nunca fizeram o seu trabalho corretamente, repassam os custos ao solicitante, pois se não fizer da forma imposta pela Companhia de Energia local o serviço não é se quer analisado, pois não existe distinção entre EMPRESA PÚBLICA ou EMPRESA PRIVADA. Assim, a Empresa Privada recuperara os seus investimentos com a cobrança dos serviços prestados aos seus clientes, enquanto a empresa Pública é desprovida desse propósito.

    

2. Após o levantamento do Projeto Óptico Municipal, o próximo passo é inserir no Sistema da CPFL o projeto para análise, dependerá da disponibilidade de análise dos técnicos da companhia de Energia Elétrica para visitar e conferir em campo as informações fornecidas pelo interessado. Prazo de 30 a 90 dias. Comentário: O prazo para instalação de um projeto, que deve ser “fatiado” por subprojetos, pois dessa forma fica mais fácil a análise e a correção, tem um tempo de liberação enorme e somos inseridos no contexto como qualquer outra empresa de Telecomunicações, o que na verdade jamais deverá se comparar, pois os interesses na construção dessa rede é agregar novas oportunidades ao município na prestação do Serviço Público.

    

3. O próximo passo, após a liberação do projeto pela companhia de Energia Elétrica, depois de constatado que não há nada de inconformidade no projeto, é feito o pedido pela a área Técnica a área comercial da companhia de Energia Elétrica para lançar a cobrança por poste ocupado e só depois que eles encaminharam o custo desse subprojeto aos interessados é que recebe a autorização de execução do projeto. Comentário: Atenção nesse momento você conhecerá o custo de ocupação por poste, sendo que este valor é feito pela companhia de Energia Elétrica em cima de critérios internos e que não são apresentados de forma transparente. Como ela chegou no preço proposto? Caso não haja concordância com o preço proposto, só tem uma saída conforme regras atuais pela Resolução Conjunta nº 4, de 16 de dezembro de 2014 (Aneel e Anatel) no seu “ artigo 1º Estabelecer o valor de R$ 3,19 (três reais e dezenove centavos) como preço de referência do Ponto de Fixação para o compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, a ser utilizado nos processos de resolução de conflitos”. Veja os preços sugeridos ao município de Campinas e depois de várias ligações com outros municípios:

** Estes valores acima, foram retirados dos contratos com a companhia de Energia Elétrica local tem com os municípios que possuem suas Redes Ópticas instaladas.

Apenas como curiosidade, usando o exemplo da Rede de Campinas veja o valor que é previsto no recolhimento mensal e anual a uma empresa MULTINACIONAL, que tem como o espírito a exploração do serviço público, sendo que este dinheiro seria o suficiente para pagar a manutenção da rede implantada.

Depois de diversas reuniões com a companhia de Energia Elétrica, mesmo apresentando os valores praticados com outros municípios, não há muita negociação, ou você entra em conflito, parando todo o projeto, ou você aceita o que foi proposto e deixa a discursão para um próximo passo, ou seja, somos “REFÉNS” de um processo que as próprias empresas do Governo ajudaram a montar! Mais um motivo que pedimos a vossa análise nessa proposta.

Devemos ressaltar, que o município está sendo penalizado por duas vezes:

- Os municípios não cobram o USO do SOLO das Concessionárias de Energia Elétrica;

- e por sua vez, as Concessionárias de Energia Elétrica cobram a Ocupação dos Posteamento do município.

Entendemos que estes valores deverão ser isentos da Empresa Pública e apresentaremos uma forma para que isso se tona uma realidade, sem muita alteração no que existe nos procedimentos operacionais, mas que viabilizará essa isenção aos MUNICÍPIOS de todo o BRASIL!

1. Tivemos casos que precisamos mudar a rota projetada, pois a companhia de Energia Elétrica deu autorização a outra empresa inserir a rede no local, dessa forma no momento que iríamos executar a obra, questionámos a companhia de Energia Elétrica e tivemos que mudar o projeto já aprovado. Comentário: Estas situações comprometem ainda mais as empresas de Serviço Público, pois para alterar o projeto inicial serão novamente cobrados pela empresa executora novos custos de projeto, aumentando significativamente a metragem de cabeamento a serem implantada e consequentemente mais postes serão ocupados, onerando ainda mais os cofres públicos, sem contar o tempo perdido e a demora para viabilizar o novo projeto!

    

2. A companhia de Energia Elétrica, devido a quantidade de solicitações para ocupação da rede de posteamento, tem apresentada uma demora na aprovação/liberação de cada projeto municipal. Comentário: Consequência dessa demora traz impactos negativos ao Serviço Público, pois impacta na implantação da Rede Óptica nos Postos de Saúde, Hospitais, Guarda Municipal, Escolas, entre outros. Serviços esses essenciais para o bom atendimento do Serviço Público.

    

    

• Reformalização da Proposta

   

• Considerando

   

  Propor uma pequena alteração nos Procedimentos Técnicos da norma Brasileira ABNT NBR – 15214/2005 – Associação de Normas Técnicas (revisada em 2005) e que faz parte da Norma GED 270 (CPFL). Esta norma trata e define os critérios e os requisitos técnicos para o compartilhamento da infraestrutura das redes de distribuição aérea e subterrânea de energia elétrica, nas tensões nominais de 34,5KV, com redes de telecomunicações, tais como:

   

1. A Norma deixa clara quem são as ocupantes dos posteamento das Concessionárias de Energia Elétrica, os seus espaçamentos de segurança e a definição de quantos ocupantes poderão coexistirem dependerá dos critérios técnicos das Concessionária Locais de Energia, respeitando as regras de segurança da ABNT NBR – 15214.

    

2. Estaremos utilizando o caso específico da Concessionária de Energia Elétrica em Campinas, que é a CPFL, que através de sua Norma GED 270 (CPFL) - item 3.21. Define o Ponto de Fixação, sendo o ponto de instalação do suporte de sustentação mecânica dos cabos e/ou cordoalha da prestadora de serviços de telecomunicações dentro da faixa de ocupação do poste destinada ao compartilhamento. Obs. No Grupo CPFL no máximo são 6 pontos de fixação, destinados para ocupação, sendo:

   1. 01 (um) da Distribuidora de Energia Elétrica; e

   2. 1. (cinco) disponíveis para os solicitantes de compartilhamento de postes das empresas de Telecomunicações.

       

      Veja a figura abaixo que deixa claro as ocupações permitidas pela Concessionária Local, que leva em consideração as definições da ABNT NBR – 15214:

       

       

      

PROPOSTA SUGERIDA É QUE A CONCESSIONÁRIA DE ENERGIA ELÉTRICA LOCAL LEVE EM CONSIDERAÇÃO QUE A NORMA BRASILEIRA ABNT NBR - 15214 INSIRA QUE A REDE DE TELECOM DO MUNICÍPIO DEVERÁ SER ATENDIDO COMO DEFINIÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA, COMO HOJE EXISTE A REDE DE ENERGIA PÚBLICA.

• Proposto

Levando as considerações acima a proposta que a Norma GED 270 (CPFL) - item 3.21. Ponto de Fixação: é definido como o ponto de instalação do suporte de sustentação mecânica dos cabos e/ou cordoalha da prestadora de serviços de telecomunicações dentro da faixa de ocupação do poste destinada ao compartilhamento. Obs. No Grupo CPFL no máximo serão 6 pontos de fixação, destinados para ocupação, sendo:

1. O primeiro ponto da Distribuidora;

2. O segundo ponto dos Municípios; e

3. Os quatros (4) demais pontos disponíveis para os solicitantes de compartilhamento de postes.

Conforme figura apresentada abaixo:

1. OBSERVAÇÃO: A proposta acima, não afetou a arrecadação financeira das empresas de Energia Elétrica, pois em Campinas foi feito um Projeto Piloto – Barão de Jaguara, no centro da cidade, para poder condicionar mais de oito empresas de Telecomunicações já existentes no local, pois elas já existiam antes da regra de ocupação. O Projeto mantém os cinco ocupantes, mas permite o compartilhamento de várias empresas em um único ponto. A nossa sugestão é criar o 2º Ponto Público aos Municípios, isentos de cobrança, esta solicitação resolverá 100% de todas as pendências acima. Motivos: Quando o Município entrar com o Projeto junto a companhia de Energia Elétrica, este deverá receber a autorização de implementação, pois não tem que verificar se há ou não disponibilidade para ocupação, pois o ponto é do município e não tem regra de compartilhamento.

    

2. A regra é clara, o 2º ponto da Rede é espaço exclusive do município, ninguém deverá ocupar, caso venha a ser ocupado por pura deliberação da empresa Concessionária de Energia Elétrica, uma vez o município precisar ocupar com a sua rede óptica, a concessionária terá que autorizar a sua ocupação sem nenhum impedimento legal ao município.

    

3. A Concessionária de Energia Elétrica de Campinas a CPFL, recentemente fez um projeto piloto na Av. Barão de Jaguara para reestruturar os cabos de Telecomunicações que estavam passando no local em parceria com a TELECOMP. A solução proposta foi se utilizar da criação de uma associação que aglutinou diversas empresas em apenas uma ocupação, cerca de quatro, desta forma manteve-se todas as empresas de Telecom que estavam operando no local, possibilitando muito mais do que apenas cinco ocupantes.

• JUSTIFICATIVAS FINAIS:

Esperamos que as Agência Reguladoras, ANATEL e ANEEL, possam receber estas considerações e sugestão, fazendo as mudanças necessária para o atendimento dos MUNICÍPIOS nos pleitos acima exposto.

Esse passo é importante na construção de um Serviço Público com Qualidade, no desenvolvimento de uma sociedade que cada vez mais necessita da tecnologia, do acesso à Internet e da agilidade em qualquer procedimento Público.

As Agências ANATEL e ANEEL têm como principal motivação trabalhar na construção de um PAÍS que permite aos cidadãos recebimentos de serviço públicos de Qualidade, sendo assim, entendemos que o pedido acima é essencial na administração Pública e isentar a cobrança do posteamento é fundamental para que o recurso público seja gasto corretamente e no local certo!

Eng. Waldomiro De Gobbi Junior

CREA: 260351627-2

INTRODUÇÃO GERAL AOS TEMAS

O compartilhamento de infraestrutura entre setores traz uma série de benefícios para a sociedade, uma vez que reduz custos para a expansão e universalização dos serviços e acelera sua implantação. O presente documento tem como foco principal o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, especificamente a utilização de postes pelas prestadoras de telecomunicações e os impactos causados na prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, abordando as dimensões relacionadas aos custos de regularização e ao preço de ocupação dos apoios nos postes.

No setor de telecomunicações, a utilização dos postes de distribuição de energia sempre foi aspecto crítico, enquanto ativo essencial de suporte ao lançamento de redes confinadas. Não por coincidência, o relacionamento entre essas duas indústrias retroage inclusive ao período de gestão estatal na prestação de ambos os serviços públicos, de energia e de telefonia fixa.

A distribuição de energia e o provimento de serviços de telecomunicações guardam diversas similaridades, ambas são indústrias de redes, dependentes de infraestrutura e intensivas em capital. Na parte mais capilar das redes, as sinergias se revelam bem evidentes, com o emprego das estruturas de postes na sustentação aérea de cabos e equipamentos das prestadoras de telecomunicações.

No entanto, a diferente organização dessas indústrias e suas singularidades regulatórias têm trazido desafios à convivência harmoniosa entre seus agentes econômicos, com diferentes pontos de atrito. Enquanto a distribuição de energia elétrica ainda permanece como uma indústria caracterizada como monopólio natural[1], com apenas um fornecedor do serviço para uma determinada área geográfica, a evolução tecnológica alterou a prestação de serviço de telecomunicações de um mercado monopolista para um mercado cuja competição por espaço nos postes é uma vantagem competitiva, com inúmeras prestadoras de diferentes tamanhos ofertando serviço em uma mesma área.

De um lado, tem-se o segmento de distribuição energética, que é composto por dezenas concessionárias do serviço de distribuição de energia elétrica, além de cooperativas autorizadas e permissionárias, responsáveis por atender mais de 80 milhões de unidades consumidoras, por meio de uma capacidade instalada da ordem de 46 milhões de postes, sendo que, em algumas localidades, com distribuição de energia por meio de redes subterrâneas.

Já o setor de telecomunicações compreende a prestação de telefonia fixa a 41 milhões de consumidores, 30 milhões de assinantes de banda larga fixa e 18 milhões de contratantes de televisão por assinatura, além dos 240 milhões de acessos do serviço móvel. Sendo que a questão principal para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores é a busca pela competitividade na expansão das redes fixas voltada à ocupação de postes.

Desde a privatização no final dos anos 90, a regulação de telecomunicações estimulou a promoção da competição, buscando eliminar barreiras à entrada e estimular a multiplicidade de operadores e ofertas, fornecendo incentivos para a diferenciação em preço, qualidade, atendimento e inovação de produtos, beneficiando, em última análise, o consumidor de serviços de telecomunicações.

Por outro lado, os esforços por parte do setor de energia elétrica focou na busca de uma ocupação ordenada das redes, no atendimento aos critérios de segurança, no respeito à livre negociação entre interessados e na proteção dos consumidores de energia elétrica a partir do direcionamento de percentual das receitas auferidas com o compartilhamento para a modicidade tarifária.

Ocorre que, apesar dos esforços empreendidos na busca do compartilhamento e no uso eficiente de ativos de infraestruturas, o modelo que efetivamente se consolidou na prestação de serviços fixos foi o de duplicação de redes ativas, compreendido na literatura como a abordagem estratégica de competição mais sustentada, com maior grau de autonomia na gestão e diferenciação de produtos, quando comparadas com abordagens de desagregação e compartilhamento (dependência) das redes legadas dos operadores históricos.

Some-se a esse contexto o advento da redução de custos das redes metropolitanas de fibras ópticas, em trajetória ampliada de construção e terminando cada vez mais próximas dos assinantes, de modo a viabilizar, para alguns casos, taxas de transmissão (velocidades) de acesso superiores a 100 Mbps.

Contudo, a dinâmica competitiva de duplicação de redes de telecomunicações, apesar de virtuosa no estímulo a investimentos e na diversificação de ofertas, pressionou a ocupação e promoveu a disputa por posições em uma infraestrutura com capacidade limitada, ou seja, o ponto de fixação virou recurso escasso e valioso para assegurar vantagem competitiva no mercado de telecomunicações.

Nesse sentido, as distribuidoras de energia estão destinadas a se relacionar, literalmente, com milhares de prestadoras de serviços fixos de telecomunicações, de todos os portes e configurações. Há hoje no Brasil 4.520[2] prestadoras do SCM em atuação, com acessos declarados à Anatel.

O que se tem observado em campo no relacionamento entre esses dois grupos de agentes (prestadoras de serviços de telecomunicações e distribuidores de energia elétrica) pode ser comparado a um conceito conhecido na literatura econômica como “tragédia dos comuns”, situação em que os indivíduos agem de forma independente e racionalmente de acordo com seus próprios interesses, comportando-se em contrariedade aos melhores interesses de uma comunidade, esgotando algum recurso comum. De um lado, os prestadores de serviços de telecomunicações têm muitas vezes ocupado os postes além de sua capacidade, em desconformidade com as normas técnicas e sem aprovação dos detentores da infraestrutura, sem custos por esse comportamento. Do outro lado, as distribuidoras de energia elétrica, em que pesem se valerem de remuneração por essa ocupação, não têm feito um controle rigoroso dessa ocupação em larga escala. A dinâmica atual do mercado de compartilhamento de infraestrutura tem gerado várias externalidades negativas para a sociedade, como ocupações que oferecem riscos aos transeuntes, incremento da poluição visual e conflitos entre os agentes, caracterizando, assim, um equilíbrio perverso.

O emprego eficiente de infraestruturas é questão que transborda a regulação de infraestrutura dos dois setores e alcança, em última análise, o custo país e a capacidade de promover incentivos na gestão dos serviços delegados (energia e telecomunicações).

Nesse esforço, as agências reguladoras dos dois setores – ANEEL e Anatel – concentram esforços para mitigar alguns problemas encontrados no relacionamento entre as duas indústrias. O trabalho busca aperfeiçoar a Resolução Conjunta nº 4/2014, cuja vigência apresentou alguns avanços, mas também suscita desafios às Agências. Cumprindo o ciclo regulatório, após a edição de um novo regulamento, as agências passaram a acompanhar sua aplicação, observando os pontos de melhoria.

Passados alguns anos, foi possível observar que, mesmo com o regramento da REC nº 4/2014, dois problemas têm se revelado persistentes, com pouca ou tímida evolução no período: a ocupação desordenada dos postes das distribuidoras e os litígios entre os agentes em decorrência de divergências quanto a condições contratuais.

No intuito de tornar a presente Análise mais coerente com a realidade setorial, as Agências promoveram conjuntamente diversas reuniões internas, além de visitas técnicas às distribuidoras de energia elétrica, às prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo e reuniões com entidades representativas dos setores de energia e telecomunicações.

Com base nessas reuniões e nos estudos desenvolvidos, foi possível chegar a um diagnóstico preliminar dos problemas e causas que permeiam os relacionamentos entre os atores regulados envolvidos no compartilhamento de infraestrutura de postes de energia elétrica.

Busca-se com a presente Análise oferecer um conjunto de reflexões com diagnósticos, agentes, incentivos, recursos e alternativas para lidar com a dinâmica de compartilhamento do ativo poste. Pela complexidade da questão e o reconhecimento da diversidade de configurações possíveis nesse contexto, propõe-se uma divisão temática, conforme estrutura a seguir:

• Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica;

Subtema 1.1 – Regularização do Passivo;

Subtema 1.2 – Regras Gerais de Regularização;

Subtema 1.3 – Disseminação da Informação;

• Tema 02 – Preço do Compartilhamento dos Pontos de Fixação dos Postes de Energia Elétrica.

Esses Temas serão tratados individualmente, avaliando-se objetivamente e subjetivamente as potenciais alternativas que se coadunam a fim de solucionar o macroproblema identificado.

Dessa forma, a presente Consulta Pública (ANEEL), ou Tomada de Subsídios (Anatel), traz publicidade ao processo de revisão regulatória em andamento, oferecendo aos interessados oportunidade de contribuição em prol do amadurecimento do diagnóstico e das soluções apresentadas. Assim, a presente Consulta Pública (para a ANEEL) e Tomada de Subsídios (para a Anatel), além expor para a sociedade os estudos desenvolvidos até o momento, tem o principal objetivo coletar informações sobre os problemas e causas levantados, bem como sobre os cenários com seus prós e contras. A formalidade envolvida no desenvolvimento do Ato Regulatório não permite a exposição de juízo de valor sobre cada cenário em si, mas tão somente explorar possibilidades positivas e negativas decorrentes de cada um deles, com o objetivo de enriquecer a Análise de Impacto Regulatório que subsidiará a revisão da norma.

Portanto, esperam-se contribuições sobre a assertividade das causas e problemas levantados, bem como sobre os cenários regulatórios apresentados. Os agentes são convidados a complementar as análises realizadas pelas agências até o presente momento.

Após a presente fase, ANEEL e Anatel desenvolverão conjuntamente uma Análise de Impacto Regulatório e a submeterão ao processo de Audiência Pública (na ANEEL) e Consulta Pública (na Anatel). Posteriormente, após análise das contribuições recebidas nesse processo, as Agências deliberarão acerca da aprovação de uma possível nova regulamentação conjunta.

Deve ser salientado também o impacto causado no oferecimento de serviços públicos por meios eletrônicos:

A evolução das tecnologias proporcionou o desenvolvimento de sistemas em que serviços públicos podem ser solicitados e realizados pelos cidadãos de maneira rápida e eficiente. Para que esses serviços possam ser oferecidos de maneira universal em toda a área Municipal, com economicidade e sem estarem atrelados a interesses comerciais diversos, Prefeituras e suas Empresas de Tecnologia da Informação e Telecomunicações têm projetado e construído suas próprias Redes de Telecomunicações. Essas Redes de Telecomunicações em 100% dos casos são aéreas necessitando ocupar uma posição de ancoragem nos postes da Distribuidora de Energia Elétrica.

Essas Prefeituras e suas Empresas de Telecomunicações tem licença SCM, entretanto não visam o lucro ou a competição no mercado de Telecomunicações razão pela qual a permissão para ocupação dos postes por suas Redes de Telecomunicações deve ser disciplinada de maneira distinta das estabelecidas para o setor privado.

Inserir subtema novo - Subtema 1.4 – Nos subtemas anteriores prever a ocupação por parte do Poder Público, Prefeituras e Empresas Públicas de Telecomunicações de um ponto de ancoragem em cada poste de distribuição de energia elétrica.

Criar subtema 2.1 para o Tema 2 - Subtema 2.1 – A ocupação por parte do Poder Público e suas empresas em faixa ou ancoragem reservada não será cobrada.

As Empresas Públicas de Telecomunicações visam tão somente levar aos cidadãos os serviços públicos disponibilizados pelo Município e na execução dessas atividades são oneradas com custos de ocupação de suas redes em postes das Empresas de Distribuição.

Seus projetos de expansão de rede frequentemente são encarecidos sempre que as Distribuidoras solicitam a adoção de outros percursos de ocupação gerando mais gastos.

O sistema regulatório atual faz com que os projetos de lançamento e expansão de Redes de Telecomunicações por empresas públicas fiquem mais morosos ou acabem interrompidos, gerando prejuízos para os cidadãos e mais gastos para o Poder Público. O sistema regulatório atual trata igualmente agentes de telecomunicações distintos, Operadoras de Telecomunicações de grande, médio, pequeno porte e Públicas.

Dispor de uma rede própria para ofertar serviços de telecomunicações beneficia o cidadão em todas as áreas de um Município (a expansão da rede não segue parâmetros de retorno comercial), gera economia aos cofres públicos e proporciona meios para evolução de sistemas de Saúde, Educacionais, Segurança Pública e tantos outros.

Justificativa para inserção de novo subtema - Adotar medidas específicas em cada subitem que contemplem a existência e projetos de Rede de Telecomunicações por parte do Poder Público. O objetivo desses projetos é levar serviços públicos a todos os cidadãos.

Justificativa para criação de subtema 2.1 para o Tema 2 - O fornecimento do serviço não pode gerar custos ao Poder Público e deve ser o mais abrangente possível.

INTRODUÇÃO GERAL AOS TEMAS

O compartilhamento de infraestrutura entre setores traz uma série de benefícios para a sociedade, uma vez que reduz custos para a expansão e universalização dos serviços e acelera sua implantação. O presente documento tem como foco principal o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, especificamente a utilização de postes pelas prestadoras de telecomunicações e os impactos causados na prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, abordando as dimensões relacionadas aos custos de regularização e ao preço de ocupação dos apoios nos postes.

No setor de telecomunicações, a utilização dos postes de distribuição de energia sempre foi aspecto crítico, enquanto ativo essencial de suporte ao lançamento de redes confinadas. Não por coincidência, o relacionamento entre essas duas indústrias retroage inclusive ao período de gestão estatal na prestação de ambos os serviços públicos, de energia e de telefonia fixa.

A distribuição de energia e o provimento de serviços de telecomunicações guardam diversas similaridades, ambas são indústrias de redes, dependentes de infraestrutura e intensivas em capital. Na parte mais capilar das redes, as sinergias se revelam bem evidentes, com o emprego das estruturas de postes na sustentação aérea de cabos e equipamentos das prestadoras de telecomunicações.

No entanto, a diferente organização dessas indústrias e suas singularidades regulatórias têm trazido desafios à convivência harmoniosa entre seus agentes econômicos, com diferentes pontos de atrito. Enquanto a distribuição de energia elétrica ainda permanece como uma indústria caracterizada como monopólio natural[1], com apenas um fornecedor do serviço para uma determinada área geográfica, a evolução tecnológica alterou a prestação de serviço de telecomunicações de um mercado monopolista para um mercado cuja competição por espaço nos postes é uma vantagem competitiva, com inúmeras prestadoras de diferentes tamanhos ofertando serviço em uma mesma área.

De um lado, tem-se o segmento de distribuição energética, que é composto por dezenas concessionárias do serviço de distribuição de energia elétrica, além de cooperativas autorizadas e permissionárias, responsáveis por atender mais de 80 milhões de unidades consumidoras, por meio de uma capacidade instalada da ordem de 46 milhões de postes, sendo que, em algumas localidades, com distribuição de energia por meio de redes subterrâneas.

Já o setor de telecomunicações compreende a prestação de telefonia fixa a 41 milhões de consumidores, 30 milhões de assinantes de banda larga fixa e 18 milhões de contratantes de televisão por assinatura, além dos 240 milhões de acessos do serviço móvel. Sendo que a questão principal para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores é a busca pela competitividade na expansão das redes fixas voltada à ocupação de postes.

Desde a privatização no final dos anos 90, a regulação de telecomunicações estimulou a promoção da competição, buscando eliminar barreiras à entrada e estimular a multiplicidade de operadores e ofertas, fornecendo incentivos para a diferenciação em preço, qualidade, atendimento e inovação de produtos, beneficiando, em última análise, o consumidor de serviços de telecomunicações.

Por outro lado, os esforços por parte do setor de energia elétrica focou na busca de uma ocupação ordenada das redes, no atendimento aos critérios de segurança, no respeito à livre negociação entre interessados e na proteção dos consumidores de energia elétrica a partir do direcionamento de percentual das receitas auferidas com o compartilhamento para a modicidade tarifária.

Ocorre que, apesar dos esforços empreendidos na busca do compartilhamento e no uso eficiente de ativos de infraestruturas, o modelo que efetivamente se consolidou na prestação de serviços fixos foi o de duplicação de redes ativas, compreendido na literatura como a abordagem estratégica de competição mais sustentada, com maior grau de autonomia na gestão e diferenciação de produtos, quando comparadas com abordagens de desagregação e compartilhamento (dependência) das redes legadas dos operadores históricos.

Some-se a esse contexto o advento da redução de custos das redes metropolitanas de fibras ópticas, em trajetória ampliada de construção e terminando cada vez mais próximas dos assinantes, de modo a viabilizar, para alguns casos, taxas de transmissão (velocidades) de acesso superiores a 100 Mbps.

Contudo, a dinâmica competitiva de duplicação de redes de telecomunicações, apesar de virtuosa no estímulo a investimentos e na diversificação de ofertas, pressionou a ocupação e promoveu a disputa por posições em uma infraestrutura com capacidade limitada, ou seja, o ponto de fixação virou recurso escasso e valioso para assegurar vantagem competitiva no mercado de telecomunicações.

Nesse sentido, as distribuidoras de energia estão destinadas a se relacionar, literalmente, com milhares de prestadoras de serviços fixos de telecomunicações, de todos os portes e configurações. Há hoje no Brasil 4.520[2] prestadoras do SCM em atuação, com acessos declarados à Anatel.

O que se tem observado em campo no relacionamento entre esses dois grupos de agentes (prestadoras de serviços de telecomunicações e distribuidores de energia elétrica) pode ser comparado a um conceito conhecido na literatura econômica como “tragédia dos comuns”, situação em que os indivíduos agem de forma independente e racionalmente de acordo com seus próprios interesses, comportando-se em contrariedade aos melhores interesses de uma comunidade, esgotando algum recurso comum. De um lado, os prestadores de serviços de telecomunicações têm muitas vezes ocupado os postes além de sua capacidade, em desconformidade com as normas técnicas e sem aprovação dos detentores da infraestrutura, sem custos por esse comportamento. Do outro lado, as distribuidoras de energia elétrica, em que pesem se valerem de remuneração por essa ocupação, não têm feito um controle rigoroso dessa ocupação em larga escala. A dinâmica atual do mercado de compartilhamento de infraestrutura tem gerado várias externalidades negativas para a sociedade, como ocupações que oferecem riscos aos transeuntes, incremento da poluição visual e conflitos entre os agentes, caracterizando, assim, um equilíbrio perverso.

O emprego eficiente de infraestruturas é questão que transborda a regulação de infraestrutura dos dois setores e alcança, em última análise, o custo país e a capacidade de promover incentivos na gestão dos serviços delegados (energia e telecomunicações).

Nesse esforço, as agências reguladoras dos dois setores – ANEEL e Anatel – concentram esforços para mitigar alguns problemas encontrados no relacionamento entre as duas indústrias. O trabalho busca aperfeiçoar a Resolução Conjunta nº 4/2014, cuja vigência apresentou alguns avanços, mas também suscita desafios às Agências. Cumprindo o ciclo regulatório, após a edição de um novo regulamento, as agências passaram a acompanhar sua aplicação, observando os pontos de melhoria.

Passados alguns anos, foi possível observar que, mesmo com o regramento da REC nº 4/2014, dois problemas têm se revelado persistentes, com pouca ou tímida evolução no período: a ocupação desordenada dos postes das distribuidoras e os litígios entre os agentes em decorrência de divergências quanto a condições contratuais.

No intuito de tornar a presente Análise mais coerente com a realidade setorial, as Agências promoveram conjuntamente diversas reuniões internas, além de visitas técnicas às distribuidoras de energia elétrica, às prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo e reuniões com entidades representativas dos setores de energia e telecomunicações.

Com base nessas reuniões e nos estudos desenvolvidos, foi possível chegar a um diagnóstico preliminar dos problemas e causas que permeiam os relacionamentos entre os atores regulados envolvidos no compartilhamento de infraestrutura de postes de energia elétrica.

Busca-se com a presente Análise oferecer um conjunto de reflexões com diagnósticos, agentes, incentivos, recursos e alternativas para lidar com a dinâmica de compartilhamento do ativo poste. Pela complexidade da questão e o reconhecimento da diversidade de configurações possíveis nesse contexto, propõe-se uma divisão temática, conforme estrutura a seguir:

• Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica;

Subtema 1.1 – Regularização do Passivo;

Subtema 1.2 – Regras Gerais de Regularização;

Subtema 1.3 – Disseminação da Informação;

• Tema 02 – Preço do Compartilhamento dos Pontos de Fixação dos Postes de Energia Elétrica.

Esses Temas serão tratados individualmente, avaliando-se objetivamente e subjetivamente as potenciais alternativas que se coadunam a fim de solucionar o macroproblema identificado.

Dessa forma, a presente Consulta Pública (ANEEL), ou Tomada de Subsídios (Anatel), traz publicidade ao processo de revisão regulatória em andamento, oferecendo aos interessados oportunidade de contribuição em prol do amadurecimento do diagnóstico e das soluções apresentadas. Assim, a presente Consulta Pública (para a ANEEL) e Tomada de Subsídios (para a Anatel), além expor para a sociedade os estudos desenvolvidos até o momento, tem o principal objetivo coletar informações sobre os problemas e causas levantados, bem como sobre os cenários com seus prós e contras. A formalidade envolvida no desenvolvimento do Ato Regulatório não permite a exposição de juízo de valor sobre cada cenário em si, mas tão somente explorar possibilidades positivas e negativas decorrentes de cada um deles, com o objetivo de enriquecer a Análise de Impacto Regulatório que subsidiará a revisão da norma.

Portanto, esperam-se contribuições sobre a assertividade das causas e problemas levantados, bem como sobre os cenários regulatórios apresentados. Os agentes são convidados a complementar as análises realizadas pelas agências até o presente momento.

Após a presente fase, ANEEL e Anatel desenvolverão conjuntamente uma Análise de Impacto Regulatório e a submeterão ao processo de Audiência Pública (na ANEEL) e Consulta Pública (na Anatel). Posteriormente, após análise das contribuições recebidas nesse processo, as Agências deliberarão acerca da aprovação de uma possível nova regulamentação conjunta.

CONTRIBUIÇÃO PARA A CONSULTA PÚBLICA ANATEL

Nº 28 / 2018

Essa contribuição tem o aval da ABEPREST - Associação Brasileira de Empresas de Soluções de Telecomunicações e Informática.

A Consulta Pública Nº 28 aborda de forma sistemática e competente o dificílimo problema gerado pela ocupação desordenada dos postes pelos diversos Agentes de Telecomunicações que criam, entre outros, conflitos, desperdícios e perigos para a população.

Para solucionar de uma vez por todas esse problema, que como muito bem exposto ao logo da Consulta só tende a crescer, há que se pensar “fora da caixa”.

A “tragédia dos comuns”’ muito bem lembrada na Consulta, não permite, como não permitiu até agora, nenhuma expectativa que nos moldes atuais ou mesmo estes devidamente aperfeiçoados, que haja uma solução, pois cada agente continuará a trabalhar independentemente pelo seu próprio benefício.

Assim, é necessário procurar uma alternativa em que haja um responsável neutro por área, que prestará serviços a todos de forma equitativa, seguindo regras e padrões previamente acordados por todos.

Princípios Básicos

Essa alternativa deve atender aos seguintes Princípios Básicos:

1) A solução tem que ser no atacado e não no varejo. Não há soluções pontuais para 9 milhões de postes a serem aplicadas ainda no século 21.

2) Cada área terá um Único Operador contratado pelos Agentes de Telecomunicações.

3) Os postes devem ser divididos em:

- “Andares Superiores” – Administrados pelas Distribuidoras de Energia

- “Andares Inferiores” – Administrados por Um Único Operador por Área representando os Agentes de Telecomunicações.

4) Serão definidas previamente Regras de Engenharia e Comerciais, comuns a todos os Únicos Operadores por Área.

5) As soluções de Compartilhamento entre os Agentes de Telecomunicações serão vitais para atender aos seus inúmeros representantes (conforme Consulta, em alguns casos 69) disputando os poucos “andares inferiores” dos postes. Haverá casos em que será necessário utilizar alternativas como dutos subterrâneos para atender a todas as demandas.

6) Cada Único Operador por Área terá como funções desde o estabelecimento das soluções técnicas aplicáveis para recuperação da sua área, a implementação dessas soluções, a administração dos recursos obtidos, o pagamento dos valores devidos às Distribuidoras de Energia donas dos postes, o contínuo atendimento das necessidades dos Agentes de Telecomunicações e a respectiva fiscalização para evitar invasões irregulares, dispondo inclusive de poderes para eliminar cabeações invasoras sem aviso prévio.

7) À Anatel caberá fiscalizar o fiel cumprimento das regras a serem seguidas pelos Únicos Operadores por Área.

Únicos Operadores por Área

Essa solução já foi adotada, "mutatis mutandis", para a Portabilidade Numérica, onde as operadoras de telecomunicações fixas e móveis se uniram para a operação adequada e única.

Foi criada a ABR que atende de forma neutra a todas as operadoras fixas e móveis e que por sua vez contratou a Cleartech para operar o Sistema de Portabilidade Numérica.

O que se pretende no caso dos postes é criar uma Empresa onde todos os Agentes de Telecomunicações seriam sócios e cujo nome poderia ser, por exemplo, ABCL - Associação Brasileira de Céu Limpo. Esse nome foi inspirado por um antigo projeto argentino que tinha como propósito limpar a rede aérea de fios e cabos de Buenos Aires, que de acordo com seus idealizadores não permitia que se visse o céu, tal era a densidade dessa rede.

A “ABCL” teria como sócios as Operadoras de Telecom Fixas e Móveis, os Provedores de Banda Larga e os Provedores de TV a Cabo.

A “ABCL” contrataria os serviços de Únicos Operadores por Área.

O nome “ABCL” será utilizado nessa contribuição para denominar a Empresa que contará como sócios os Agentes de Telecomunicações e que contratará os serviços dos Únicos Operadores por Área.

As áreas seriam determinadas pela sua densidade de demandas, de forma a tornar viável o trabalho dos Únicos Operadores por Área.

Proveniência dos Recursos

Os recursos necessários para a concretização da solução viriam dos gastos que já ocorrem para implementação e manutenção da rede.

Poderia ser estudada a possibilidade da utilização de parte dos recursos do Fistel que teria como objetivo o substabelecimento aos Únicos Operadores por Área da fiscalização da rede.

Outra fonte de recursos poderia ser obtida indiretamente através da economia gerada pelo compartilhamento e concentração dos serviços pelos Únicos Operadores por Área em espaços geográficos menores do que os atualmente cobertos pelos Agentes de Telecomunicações.

Adaptação da Legislação Vigente

Uma vez adotada a solução será necessário adaptar toda a legislação pertinente à nova configuração.

Dificuldades Esperadas

Entre as várias dificuldades para a implementação da solução, podemos destacar:

1. O trabalho de convencimento dos vários players
2. A adaptação da legislação pertinente
3. A distribuição geográfica atribuída a cada Único Operador por Área.
4. A fixação de regras administrativas, técnicas e comerciais para operação e ressarcimento dos serviços.

No entanto, quando da operação em regime, os benefícios suplantarão todas as dificuldades iniciais.

Comparação entre as Estruturas de Fornecimento de Energia e Telecom

Os benefícios da proposta de um Único Operador por Área ficam mais evidentes se fizermos um paralelo entre a estrutura de fornecimento de energia, onde não ocorrem os problemas de alocação de cabos nos postes e a estrutura de fornecimento de serviços de telecomunicações, onde há multiplicidade de agentes competindo entre si e se utilizando dos mesmos postes.

A adoção de um Único Operador por Área conforme proposto eliminaria a diversidade de agentes tomando iniciativas, uns tentando seguir todos os protocolos, normas técnicas e aspectos de segurança, enquanto outros simplesmente lançam cabos onde e como lhes é conveniente, causando com isso, entre outros, o caos visível nas ruas, riscos para a população e a grande dificuldade para a aplicações de acordos comerciais entre as partes.

Adotada esta solução, um Único Operador da Área se responsabilizaria por toda a regularização, operação e negociações junto à Distribuidora de Energia da Área.

INTRODUÇÃO GERAL AOS TEMAS

O compartilhamento de infraestrutura entre setores traz uma série de benefícios para a sociedade, uma vez que reduz custos para a expansão e universalização dos serviços e acelera sua implantação. O presente documento tem como foco principal o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, especificamente a utilização de postes pelas prestadoras de telecomunicações e os impactos causados na prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, abordando as dimensões relacionadas aos custos de regularização e ao preço de ocupação dos apoios nos postes.

No setor de telecomunicações, a utilização dos postes de distribuição de energia sempre foi aspecto crítico, enquanto ativo essencial de suporte ao lançamento de redes confinadas. Não por coincidência, o relacionamento entre essas duas indústrias retroage inclusive ao período de gestão estatal na prestação de ambos os serviços públicos, de energia e de telefonia fixa.

A distribuição de energia e o provimento de serviços de telecomunicações guardam diversas similaridades, ambas são indústrias de redes, dependentes de infraestrutura e intensivas em capital. Na parte mais capilar das redes, as sinergias se revelam bem evidentes, com o emprego das estruturas de postes na sustentação aérea de cabos e equipamentos das prestadoras de telecomunicações.

No entanto, a diferente organização dessas indústrias e suas singularidades regulatórias têm trazido desafios à convivência harmoniosa entre seus agentes econômicos, com diferentes pontos de atrito. Enquanto a distribuição de energia elétrica ainda permanece como uma indústria caracterizada como monopólio natural[1], com apenas um fornecedor do serviço para uma determinada área geográfica, a evolução tecnológica alterou a prestação de serviço de telecomunicações de um mercado monopolista para um mercado cuja competição por espaço nos postes é uma vantagem competitiva, com inúmeras prestadoras de diferentes tamanhos ofertando serviço em uma mesma área.

De um lado, tem-se o segmento de distribuição energética, que é composto por dezenas concessionárias do serviço de distribuição de energia elétrica, além de cooperativas autorizadas e permissionárias, responsáveis por atender mais de 80 milhões de unidades consumidoras, por meio de uma capacidade instalada da ordem de 46 milhões de postes, sendo que, em algumas localidades, com distribuição de energia por meio de redes subterrâneas.

Já o setor de telecomunicações compreende a prestação de telefonia fixa a 41 milhões de consumidores, 30 milhões de assinantes de banda larga fixa e 18 milhões de contratantes de televisão por assinatura, além dos 240 milhões de acessos do serviço móvel. Sendo que a questão principal para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores é a busca pela competitividade na expansão das redes fixas voltada à ocupação de postes.

Desde a privatização no final dos anos 90, a regulação de telecomunicações estimulou a promoção da competição, buscando eliminar barreiras à entrada e estimular a multiplicidade de operadores e ofertas, fornecendo incentivos para a diferenciação em preço, qualidade, atendimento e inovação de produtos, beneficiando, em última análise, o consumidor de serviços de telecomunicações.

Por outro lado, os esforços por parte do setor de energia elétrica focou na busca de uma ocupação ordenada das redes, no atendimento aos critérios de segurança, no respeito à livre negociação entre interessados e na proteção dos consumidores de energia elétrica a partir do direcionamento de percentual das receitas auferidas com o compartilhamento para a modicidade tarifária.

Ocorre que, apesar dos esforços empreendidos na busca do compartilhamento e no uso eficiente de ativos de infraestruturas, o modelo que efetivamente se consolidou na prestação de serviços fixos foi o de duplicação de redes ativas, compreendido na literatura como a abordagem estratégica de competição mais sustentada, com maior grau de autonomia na gestão e diferenciação de produtos, quando comparadas com abordagens de desagregação e compartilhamento (dependência) das redes legadas dos operadores históricos.

Some-se a esse contexto o advento da redução de custos das redes metropolitanas de fibras ópticas, em trajetória ampliada de construção e terminando cada vez mais próximas dos assinantes, de modo a viabilizar, para alguns casos, taxas de transmissão (velocidades) de acesso superiores a 100 Mbps.

Contudo, a dinâmica competitiva de duplicação de redes de telecomunicações, apesar de virtuosa no estímulo a investimentos e na diversificação de ofertas, pressionou a ocupação e promoveu a disputa por posições em uma infraestrutura com capacidade limitada, ou seja, o ponto de fixação virou recurso escasso e valioso para assegurar vantagem competitiva no mercado de telecomunicações.

Nesse sentido, as distribuidoras de energia estão destinadas a se relacionar, literalmente, com milhares de prestadoras de serviços fixos de telecomunicações, de todos os portes e configurações. Há hoje no Brasil 4.520[2] prestadoras do SCM em atuação, com acessos declarados à Anatel.

O que se tem observado em campo no relacionamento entre esses dois grupos de agentes (prestadoras de serviços de telecomunicações e distribuidores de energia elétrica) pode ser comparado a um conceito conhecido na literatura econômica como “tragédia dos comuns”, situação em que os indivíduos agem de forma independente e racionalmente de acordo com seus próprios interesses, comportando-se em contrariedade aos melhores interesses de uma comunidade, esgotando algum recurso comum. De um lado, os prestadores de serviços de telecomunicações têm muitas vezes ocupado os postes além de sua capacidade, em desconformidade com as normas técnicas e sem aprovação dos detentores da infraestrutura, sem custos por esse comportamento. Do outro lado, as distribuidoras de energia elétrica, em que pesem se valerem de remuneração por essa ocupação, não têm feito um controle rigoroso dessa ocupação em larga escala. A dinâmica atual do mercado de compartilhamento de infraestrutura tem gerado várias externalidades negativas para a sociedade, como ocupações que oferecem riscos aos transeuntes, incremento da poluição visual e conflitos entre os agentes, caracterizando, assim, um equilíbrio perverso.

O emprego eficiente de infraestruturas é questão que transborda a regulação de infraestrutura dos dois setores e alcança, em última análise, o custo país e a capacidade de promover incentivos na gestão dos serviços delegados (energia e telecomunicações).

Nesse esforço, as agências reguladoras dos dois setores – ANEEL e Anatel – concentram esforços para mitigar alguns problemas encontrados no relacionamento entre as duas indústrias. O trabalho busca aperfeiçoar a Resolução Conjunta nº 4/2014, cuja vigência apresentou alguns avanços, mas também suscita desafios às Agências. Cumprindo o ciclo regulatório, após a edição de um novo regulamento, as agências passaram a acompanhar sua aplicação, observando os pontos de melhoria.

Passados alguns anos, foi possível observar que, mesmo com o regramento da REC nº 4/2014, dois problemas têm se revelado persistentes, com pouca ou tímida evolução no período: a ocupação desordenada dos postes das distribuidoras e os litígios entre os agentes em decorrência de divergências quanto a condições contratuais.

No intuito de tornar a presente Análise mais coerente com a realidade setorial, as Agências promoveram conjuntamente diversas reuniões internas, além de visitas técnicas às distribuidoras de energia elétrica, às prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo e reuniões com entidades representativas dos setores de energia e telecomunicações.

Com base nessas reuniões e nos estudos desenvolvidos, foi possível chegar a um diagnóstico preliminar dos problemas e causas que permeiam os relacionamentos entre os atores regulados envolvidos no compartilhamento de infraestrutura de postes de energia elétrica.

Busca-se com a presente Análise oferecer um conjunto de reflexões com diagnósticos, agentes, incentivos, recursos e alternativas para lidar com a dinâmica de compartilhamento do ativo poste. Pela complexidade da questão e o reconhecimento da diversidade de configurações possíveis nesse contexto, propõe-se uma divisão temática, conforme estrutura a seguir:

• Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica;

Subtema 1.1 – Regularização do Passivo;

Subtema 1.2 – Regras Gerais de Regularização;

Subtema 1.3 – Disseminação da Informação;

• Tema 02 – Preço do Compartilhamento dos Pontos de Fixação dos Postes de Energia Elétrica.

Esses Temas serão tratados individualmente, avaliando-se objetivamente e subjetivamente as potenciais alternativas que se coadunam a fim de solucionar o macroproblema identificado.

Dessa forma, a presente Consulta Pública (ANEEL), ou Tomada de Subsídios (Anatel), traz publicidade ao processo de revisão regulatória em andamento, oferecendo aos interessados oportunidade de contribuição em prol do amadurecimento do diagnóstico e das soluções apresentadas. Assim, a presente Consulta Pública (para a ANEEL) e Tomada de Subsídios (para a Anatel), além expor para a sociedade os estudos desenvolvidos até o momento, tem o principal objetivo coletar informações sobre os problemas e causas levantados, bem como sobre os cenários com seus prós e contras. A formalidade envolvida no desenvolvimento do Ato Regulatório não permite a exposição de juízo de valor sobre cada cenário em si, mas tão somente explorar possibilidades positivas e negativas decorrentes de cada um deles, com o objetivo de enriquecer a Análise de Impacto Regulatório que subsidiará a revisão da norma.

Portanto, esperam-se contribuições sobre a assertividade das causas e problemas levantados, bem como sobre os cenários regulatórios apresentados. Os agentes são convidados a complementar as análises realizadas pelas agências até o presente momento.

Após a presente fase, ANEEL e Anatel desenvolverão conjuntamente uma Análise de Impacto Regulatório e a submeterão ao processo de Audiência Pública (na ANEEL) e Consulta Pública (na Anatel). Posteriormente, após análise das contribuições recebidas nesse processo, as Agências deliberarão acerca da aprovação de uma possível nova regulamentação conjunta.

Contribuições da TelComp para a CONSULTA PÚBLICA PARA ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO – CP Nº 28/2018

Revisão da Regulamentação de Compartilhamento de Postes de Energia Elétrica por Prestadoras de Serviços de Telecomunicações

TelComp – ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DAS PRESTADORAS DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES COMPETITIVAS, pessoa jurídica de direito privado, com escritório na Av. Iraí, 438, conjunto 44, Moema, São Paulo – SP, inscrita no CNPJ sob o n° 03.611.622/0001-44, entidade representativa de mais de 75 prestadoras de serviços de telecomunicações outorgadas pela Anatel que, no Brasil, atendem a todos os segmentos de mercado, tendo como principal missão a promoção de ambiente de competição justo e isonômico, vem à presença de V. Sa., apresentar sua contribuição à Consulta Pública em referência.

1. Introdução

Cumprimentamos a Anatel pela iniciativa de buscar soluções, em conjunto com a Aneel, para o grande problema de ocupação de postes, que representa graves riscos para as distribuidoras de energia elétrica e para as operadoras de telecomunicações, em termos de segurança física (dos postes), continuidade e qualidade dos serviços de distribuição de energia elétrica e de telecomunicações, e para a preservação dos investimentos feitos em ativos importantes para os respectivos serviços. A ocupação desordenada de postes tem ainda forte impacto na dinâmica concorrencial das telecomunicações e gera incertezas para investimentos futuros.

A análise apresentada na Tomada de Subsídios em questão é bem abrangente, completa e acurada, mostrando que a Anatel e Aneel tem claro entendimento dos problemas e das alternativas para atuação. Uma leitura cuidadosa das análises elaboradas já fornece boa indicação para escolha das alternativas, que também já estão bem delineadas.

Dessa forma, resta como objetivo dessas contribuições, reforçar alguns aspectos dos problemas, já bem analisados pela Anatel e Aneel, adicionando algumas observações de caráter prático, resultantes da experiência concreta das associadas da TelComp no enfrentamento desses desafios.

2. Considerações Iniciais

O modelo de competição instalado no Brasil, diferente de outros países, privilegiou a multiplicação de redes e não o compartilhamento. A forte demanda de mercado, o mal atendimento, em geral, oferecido pelas concessionárias locais, a redução de custos e a facilidade técnica de instalação de fibras ópticas, incentivou investimentos em ritmo acelerado por um grande número de novas operadoras, com o foco tanto no mercado corporativo como residencial.

Nesse contexto, o que se constata é uma grande fragmentação de mercado, com múltiplos operadores em todo o país e nas mesmas regiões, todos privilegiando modelos de negócios com redes próprias, que dependem substancialmente das redes de postes de distribuidoras de energia elétrica.

As operadoras antigas ainda mantêm a ocupação de postes sem considerar as restrições de espaço, como era possível no passado. Assim, constata-se frequentemente, que essas operadoras mantêm múltiplos cabos, em vários pontos de fixação, nos mesmos postes. A atualização das redes de operadoras antigas é feita, em geral, pela adição de mais cabos e não pela substituição de antigos por modernos com maior capacidade, menores dimensões e peso. E mais, não há incentivos nem mesmo para retirada de cabos sem uso, pois isso tem custos.

Mesmo detendo dutos antigos nos mesmos lugares, as concessionárias locais não têm qualquer incentivo para desocupar os postes, pelo contrário, a ocupação de postes e de dutos simultaneamente gera vantagens econômicas e concorrenciais. Tudo isso dificulta ou inviabiliza a aprovação, pelas distribuidoras de energia, de novas ocupações e induz a instalação irregular das novas redes.

Por outro lado, as distribuidoras de energia elétrica, em geral, despreparadas para enfrentar a forte demanda por ocupação de seus postes, não atualizaram os seus procedimentos de análise de projetos e de fiscalização. Novamente, como trata-se de “operações em rede”, a falha ou atraso na obtenção de autorizações para instalação de alguns trechos de redes e a ausência de alternativas, induz os novos entrantes a instalar trechos à revelia, sob pena de não conseguir atender aos clientes e competir no mercado.

Como bem pontuado pela Anatel, esse contexto estimula comportamentos consagrados como “a tragédia dos comuns”, causados pela falta de alternativas para ocupação regular e ausência de fiscalização. Todos atuando parcialmente à margem das regras, leva ao estado atual de desordem.

Embora possam existir exceções, a principal motivação para ocupações irregulares pelas operadoras competitivas, é a falta de alternativas para instalar redes e não uma possível economia com o não pagamento de aluguel de pontos. Mesmo enfrentando a cobrança pelas distribuidoras de energia elétrica de valores excessivos, bem além dos preços de referência estabelecidos pelas agências reguladoras, certamente a preferência seria pelo pagamento integral, tendo como contrapartida a ocupação regularizada e a segurança dos investimentos feitos pelas operadoras entrantes em novas redes.

3. A Resolução Conjunta nº 4/2014

A Resolução Conjunta nº 4/2014 trouxe direcionamentos apropriados para o equacionamento de vários problemas, porém não foi eficaz em alguns aspectos, todos bem reconhecidos pela Anatel e Aneel.

Reproduzimos alguns itens aqui por entender merecer especial atenção na análise de impacto regulatório e revisão da regulamentação que se pretende executar.

3.1 Ocupações e regularizações:

•   As normas técnicas da ABNT e das próprias distribuidoras não foram atualizadas no sentido de possibilitar novas ocupações a partir do uso de cabos de fibra óptica de alta capacidade, menores dimensões e peso. Encontrar novas formas de ocupar os postes que preserve a segurança e assegure múltiplas operadoras é essencial para o equacionamento do problema. Nem mesmo os padrões técnicos e procedimentos para identificação de cabos estão satisfatoriamente determinados. A dificuldade de identificação de cabos causa problemas para a fiscalização e para ações de cortes de redes clandestinas.

•   A possiblidade de sub compartilhamento de pontos por diferentes operadoras não foi devidamente tratada, nem do ponto de vista técnico, nem em termos de processo de autorização, contratação e de cobrança de aluguel.

•   A Resolução estabelece a regularização de 2.100 postes por distribuidora por ano, porém não reconhece que na maioria dos casos, ou na totalidade dos casos onde há maior concentração de cabos, a regularização só pode ser feita através de projeto conjunto integrado. Isso é necessário para otimizar as ocupações, a colocação de caixas, de fios de acesso a clientes, de reservas e para os cálculos de esforços totais.  E ainda, a execução das regularizações mais complexas deve ser feita em conjunto pois, frequentemente, os cabos estão entrelaçados ou posicionados em pontos em alturas diferentes o que cria interdependência entre as operadoras e as próprias distribuidoras de energia, para a execução dos trabalhos.

•   O reordenamento, por vezes, exige a substituição de postes, de cabos e acessórios, o que implica em custos elevados que se aproximam dos que seriam incorridos para instalar uma nova rede. Portanto, o critério econômico deve ser levado em consideração, com muita cautela, na determinação de obrigações de reordenamento.

•   Embora existam novas alternativas tecnológicas de cabos que facilitariam a ocupação de postes a substituição dos atuais deve ser paulatina e respeitar limitações econômicas e mesmo de capacidade de execução de obras de substituição.

•   As soluções técnicas para o reordenamento que exigem o sub compartilhamento, entre múltiplas operadoras, não são aceitas uniformemente pelas distribuidoras de energia e isso reforça a necessidade de atualização e harmonização das normas técnicas à realidade tecnológica das redes atuais e ao imperativo de preservação da competição.

• Idem para a forma de ajuste de contratos para refletir comercialmente o sub compartilhamento, onde não existe uniformidade de entendimento entres as distribuidoras.

•   Embora acertada a determinação de regularização de 2.100 postes/ano, na prática, isso não vem ocorrendo, mesmo sendo um número razoável e factível do ponto de vista de execução e econômico. As principais razões para o insucesso da média, são a falta de coordenação de trabalhos e fiscalização de execução.

•   A falta de fiscalização pelas distribuidoras de energia frustrou alguns projetos pilotos de reordenamento, pois logo após a conclusão dos trabalhos, novas redes clandestinas forma instaladas rapidamente, sem qualquer reação.

•   A Resolução não foi assertiva no sentido de estabelecer um novo modelo de fiscalização eficaz.

Em resumo, sem um plano abrangente de regularização a ser executado sob a coordenação das distribuidoras e acordado por todos os ocupantes, não é possível esperar resultados melhores.

3.2 Preços:

•   A disparidade entre preços cobrados pelas várias distribuidoras é clara indicação de que os critérios de precificação não são uniformes, e provavelmente não estão corretos. Se a precificação estivesse sendo feita como devida, com base em custos, os valores resultantes cobrados pelas diversas distribuidoras de energia, deveriam ser bem parecidos e muito menores que o preço de referência proposto na Resolução.

•   Como explicado pela Anatel, à época da edição da Resolução, o preço de referência foi calculado com base nos valores médios de contratos existentes. Sendo assim, a média resultou de um grande volume de contratos com preços de postes com valores muito baixos (das operadoras antigas) e um volume menor de contratos com valores excessivamente elevados cobrados das operadoras competitivas. 

•   E, ainda, a concessão de descontos por volume por algumas distribuidoras, não tem justificativa técnica e introduz problemas concorrenciais.

•   O critério de precificação, com base em custos, deve evitar subsídios cruzados entre os setores de energia e telecomunicações e entre operadoras (de telecomunicações). Portanto, é necessário que os preços passem a ser determinados com base em custos, apurados de maneira independente e verificável, e aplicados de forma isonômica para todas as operadoras de telecomunicações.

•   O modelo de custos pode ainda indicar se deve haver cobranças diferenciadas, em função das características técnicas das diferentes redes de telecomunicações, para assegurar isonomia entre operadoras. Quem demanda mais da infraestrutura da distribuidora de energia, pelo uso de cabos mais pesados, maior quantidade de equipamentos e acessórios, de descidas e acessos, em tese, não deveria pagar o mesmo que as operadoras que usam cabos leves, compartilham o mesmo ponto de fixação e tem menos acessórios nas redes.

•   O processo de resolução de conflitos usando o preço de referência contido da Resolução, provou-se demasiadamente moroso e totalmente ineficaz uma vez que as distribuidoras de energia têm sistematicamente ignorado as decisões da Comissão sem enfrentar qualquer consequência.

•   Os postes detidos pelas distribuidoras de energia, são essenciais para a prestação de serviços e de telecomunicações e, na prática, são monopólios, que não podem ser sempre duplicados ou substituídos. Assim, as distribuidoras detêm controle absoluto sobre insumo essencial para a prestação de serviços essenciais de telecomunicações. Logo, não há razão para que as distribuidoras não se submetam às decisões dos reguladores.

Em resumo, a iniciativa da Anatel e Aneel é importante e urgente e em sua análise de impacto regulatório entendemos relevante que se considere:

A importância das novas operadoras, que há 4 anos lideram o crescimento da banda larga no país, já respondem por parcela substancial da base instalada (mais de 25% do mercado) e não podem ser varridas sumariamente do mercado por não terem acesso a um insumo essencial, os postes, que não pode ser replicado.

As regras de ocupação devem dar a devida atenção aos efeitos concorrenciais. Simplesmente criar regras que facilitem os status quo para as concessionárias locais em detrimento da competição não beneficia a sociedade. A Resolução tratou da ocupação pelos grandes grupos e ignorou as operadoras competitivas. Nessa revisão isso precisa ser corrigido e assegurado pelo menos 30% da capacidade dos postes para operadoras competitivas.

O compartilhamento de pontos e de cabos por operadoras competitivas deve ser incentivado e facilitado, para racionalizar o uso dos postes.

A questão de segurança dos postes e cabeamentos é absoluta prioridade e deve ser resolvida rapidamente nas situações de perigo identificadas com critérios de razoabilidade.

É importante que a análise de impacto regulatório leve em consideração os altos custos de regularização de redes. Esses custos devem ser espaçados no tempo para não inviabilizarem investimentos em expansão, em novas redes e em novos serviços.

O problema da ocupação de postes é grave e foi criado ao longo de 20 anos. Não cabem soluções simplistas ou inviáveis na prática. As distribuidoras de energia, com base em resolução da Aneel, entendem estar autorizadas a removerem redes irregulares sem maiores considerações. Isso representa grave risco à continuidade de serviços essenciais e à infraestrutura de interesse público.

As retiradas de redes em serviço só devem ser autorizadas em situações extremas, que claramente impliquem em problemas de segurança. Ao contrário, é necessário alternativas que preservem a continuidade da prestação de serviços enquanto criam-se novas soluções. É essencial que a Anatel participe desse processo e não sancione a manutenção das práticas atuais de algumas distribuidoras.

Não se discute que os problemas existem. Sim, existem, mas precisam de soluções consistentes, viáveis e que possam ser implantadas ao longo do tempo. Necessariamente teremos que conviver com redes irregulares enquanto as soluções não forem encontradas, excetuando-se as situações emergenciais.

As abordagens para endereçar os problemas que sejam incompatíveis com a essencialidade do serviço prestado e com a preservação da competição no mercado de telecomunicações devem ser objeto de especial atenção da Anatel.

2. Contribuições Específicas por tema

Como já dito acima, o documento elaborado pelas equipes da Anatel e ANEEL abrangeu dois grupos de temas, divididos em subitens, para avaliação e contribuição para a Análise de Impacto Regulatório:

Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica

Subtema 1.1 – Regularização do Passivo.

CONTRIBUIÇÃO: Alternativa D: Estabelecer, na regulamentação, metas de regularização com diretrizes objetivas, incluindo marcos quantitativos, prazos e medidas corretivas caso haja descumprimento/inércia dos envolvidos.

JUSTIFICATIVA: Considera-se a alternativa “D” como a mais viável, desde que seja realizado pela Anatel e Aneel um acompanhamento próximo das ações propostas para a regularização da ocupação de postes.

O processo de regularização das redes deverá ser realizado por meio de programas conduzidos pelas distribuidoras de energia elétrica, consistindo em projetos de intervenções pontuais e seguindo um plano de ataque no qual priorize-se as regiões mais críticas e complexas frente às menos comprometidas.

Antes da implementação de planos de regularização é necessário atualizar as normas técnicas de ocupação e definir os protocolos de intervenção.

Subtema 1.2 – Regras Gerais de Regularização.

CONTRIBUIÇÃO: Alternativa B: Prever na regulamentação dispositivos orientados: à autodeclaração, ao combate a ocupação clandestina, à regularização contratual, à cobrança pela ocupação real, ao reforço da responsabilização/penalização por ocupações irregulares e ao fortalecimento da atuação da Comissão, por meio de medidas coercitivas e cautelares.

JUSTIFICATIVA: A alternativa “B”, por conter a previsão de ajustes de diversos pontos que atualmente prejudicam tanto a regularização do legado quanto o ordenamento futuro é a mais adequada.

Contudo, deve-se estabelecer que as novas normas sejam utilizadas por todas as distribuidoras de energia elétrica, buscando padronização nas práticas e procedimentos.

Entende-se que a autodeclaração não é necessária, desde que as distribuidoras de energia elétrica coordenem projetos de intervenções para a regularização das redes.

É importante considerar na priorização de ocupação que os detentores de dutos subterrâneos na mesma região só devem ter acesso à postes onde houver espaço disponível. Isso evitará que uma mesma prestadora utilize os dois recursos escassos, impedindo o acesso de outras operadoras prejudicando a competição.

Além disso, é necessária a criação de mecanismos para o incentivo e, também, obrigatoriedade em determinadas circunstâncias do compartilhamento dos pontos de fixação. A relação de uso de pontos compartilhados deve ser estabelecida diretamente entre a distribuidora e sub compartilhante, de modo que sejam evitadas as responsabilidades cruzadas ou o estabelecimento de um mercado para se transacionar direitos a sub compartilhamentos.

A criação de um cadastro público de todos ocupantes para que as interessadas possam ter fácil e melhor acesso à informação e também consultar a disponibilidade tanto de ponto de fixação como em cordoalha existente também constitui medida importante para complementar a proposta da Alternativa B.

Por fim, deve-se considerar que as regras técnicas de ocupação devem ser as mesmas tanto para os grandes grupos como para as prestadoras competitivas, não podendo haver diferenciação, privilégio ou prioridades para acomodação de equipamentos entre as operadoras de telecomunicações.

Subtema 1.3 – Disseminação de informação.

CONTRIBUIÇÃO: Alternativa E: Manter regulamentação vigente.

JUSTIFICATIVA: É importante manter a regulamentação vigente, cooperando-se com os Órgãos Reguladores, quando necessário, através da realização de Consultas Públicas e discussões conjuntas.

Este modelo deve prever a criação de grupos de trabalho com a participação das distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, em conjunto com a Aneel e Anatel, promovendo discussões aprofundadas e estratégicas sobre o compartilhamento de infraestrutura, desenvolvendo manuais direcionadores e normativos.

Tema 02 – Preço do compartilhamento dos pontos de fixação dos postes de energia elétrica

CONTRIBUIÇÃO: Alternativa E: Estabelecer preço máximo em ato da Aneel com anuência da Anatel assegurando que não existam subsídios cruzados entre os setores e entre operadoras de telecomunicações com aplicação direta.

JUSTIFICATIVA: Os preços máximos, determinados com base em modelos de custos elaborados com independência e verificáveis devem ter aplicação direta (regra) e somente variações justificadas (exceções) estariam sujeitas à arbitragem.

Os preços homologados devem ser ajustados em todos os contratos e nas mesmas bases, para não agravar conflitos concorrenciais e evitar subsídios cruzados.

TEMA 01: Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica

Subtema 1.1: Regularização do Passivo

SEÇÃO 1

RESUMO DA ANÁLISE

Descrição introdutória do subtema.

A regularização da ocupação traduz-se em um desafio relevante, considerando o vultoso legado da ocupação desordenada.

A crescente demanda por serviços de telecomunicações tem levado à saturação da ocupação no compartilhamento de infraestrutura de postes de distribuição de energia elétrica. O detentor da infraestrutura se vê cada vez mais desafiado a atuar diante de um legado de ocupação desordenada dos pontos de fixação, com redes ociosas e/ou obsoletas, em um ambiente no qual o incentivo econômico existente para duplicação de redes, majoritariamente via fibra óptica, é superior às alternativas de compartilhamento intrassetorial ou de construção de infraestrutura alternativa de dutos.

Muitas vezes novos ocupantes implantam suas redes de forma irregular, à revelia ou clandestinamente, adicionando maior complexidade à regularização da ocupação. As distribuidoras possuem pouca ou nenhuma governança sobre as equipes de implantação da rede de telecomunicação, que frequentemente demonstram desconhecimento de normas e requisitos técnicos do compartilhamento.

Por outro lado, as prestadoras de telecomunicações de maior porte contribuem significativamente para a saturação, pois vislumbram pouco incentivo econômico para a unificação dos pontos de fixação dentro de um mesmo grupo, para retirada de cabos ociosos e/ou sem uso (cabo morto), devido aos custos relacionados à adaptação/modernização de suas redes e/ou retirada de cabos.

Aliado a isso, ocupar espaços nos postes representa uma vantagem no ambiente competitivo do mercado de telecomunicações, na medida em que dificulta a expansão de redes rivais. Em algumas regiões do país, 69 empresas de telecomunicações atuam simultaneamente, sendo que os postes de distribuição comportam 5 ou 6 dessas empresas. Nessas situações – não raras –, o compartilhamento dos postes de distribuição não se mostra solução viável para viabilizar um mercado competitivo de telecomunicações, sendo necessárias outras soluções (compartilhamento intrassetorial, enterramento dos cabos de telecomunicações, etc).

Nos grandes centros urbanos, novas alternativas dirigidas à instalação das infraestruturas afetas a telecomunicações ainda são tímidas, apesar da evidente saturação dos postes.

O legado da ocupação desordenada e irregular é responsável por consequências deletérias suportadas, em parte, pelas distribuidoras e repassadas ao consumidor de energia elétrica, via tarifa. Exemplificativamente, notam-se os seguintes efeitos: (i) maior dificuldade no acesso à rede elétrica, capaz de prejudicar intervenções essenciais nos postes; (ii) aumento nos custos operacionais das distribuidoras, considerando que a desordem da ocupação reduz a vida útil dos postes, considerando a tração excessiva e acidentes decorrentes de cabos baixos.

Adicionalmente, a desordem resulta em aumento dos custos operacionais das distribuidoras, já que reduz a vida útil dos postes (devido a trações exageradas e acidentes decorrentes de cabos baixos), e ocupa equipes de reparo e os call centers em decorrência de cabos de telecomunicação baixos ou caídos. Em última instância, esses custos são arcados pelos consumidores de energia elétrica. Até o presente momento, não foi possível quantificar o quanto a qualidade é impactada ou os custos operacionais são aumentados em função do compartilhamento desordenado, de modo que se incentiva o envio de dados que viabilizem a quantificação do problema.

Além desses prejuízos materiais, há de se ressaltar os riscos que a ocupação desordenada gera para a população, fato que motivou a participação do Ministério Público em defesa de direitos difusos. Não são raras as situações em que cabos de telecomunicação baixos ou caídos provocam acidentes com transeuntes ou veículos. Além disso, a instalação de cabos fora da faixa de ocupação por equipes sem preparo pode provocar sérios acidentes, até fatais.

Assim, em que pese a racionalidade econômica em se promover a convergência no uso da infraestrutura, se feita de forma desordenada, como vem ocorrendo, o compartilhamento não apenas prejudica a competitividade do mercado de telecomunicações como prejudica e encarece os serviços de eletricidade, prejudicando a sociedade em geral.

Aqui apresentamos comentários gerais sobre o tema 01 antes de apresentar as novas alternativas:

Tema 01 – Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica

Como já comentado anteriormente, considerando que estamos lidando com 9 milhões de postes, não há possibilidade de tratar o problema com soluções pontuais, como escolher alguns quarteirões mais afetados e usando as mesmas regras e regulamentos, mesmo que aperfeiçoados, para depois expandir essas soluções para todo o universo.

As excelentes iniciativas pioneiras já tomadas, por exemplo, pela Telcomp e Prefeitura de Bauru/SP, serviriam para estabelecer regras administrativas e de engenharia imprescindíveis para a solução no atacado.

As Distribuidoras de Energia são as legítimas proprietárias dos postes. No entanto, uma vez alugadas para os Agentes de Telecomunicações, esses passariam a ser os únicos a ter direito sobre a ocupação dos andares inferiores, desde que sejam seguidas as regras estabelecidas em conjunto com as distribuidoras.

Assim, a legislação tem que ser adaptada para evitar que as Distribuidoras de Energia sejam oneradas com a fiscalização e providências para regularização da rede.

Em se implementando essa solução, as equipes hoje existentes das Distribuidoras de Energia encarregadas de cortar os cabos invasores poderiam ser realocadas para outras tarefas.

TEMA 01: Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica

Subtema 1.1: Regularização do Passivo

SEÇÃO 1

RESUMO DA ANÁLISE

Descrição introdutória do subtema.

A regularização da ocupação traduz-se em um desafio relevante, considerando o vultoso legado da ocupação desordenada.

A crescente demanda por serviços de telecomunicações tem levado à saturação da ocupação no compartilhamento de infraestrutura de postes de distribuição de energia elétrica. O detentor da infraestrutura se vê cada vez mais desafiado a atuar diante de um legado de ocupação desordenada dos pontos de fixação, com redes ociosas e/ou obsoletas, em um ambiente no qual o incentivo econômico existente para duplicação de redes, majoritariamente via fibra óptica, é superior às alternativas de compartilhamento intrassetorial ou de construção de infraestrutura alternativa de dutos.

Muitas vezes novos ocupantes implantam suas redes de forma irregular, à revelia ou clandestinamente, adicionando maior complexidade à regularização da ocupação. As distribuidoras possuem pouca ou nenhuma governança sobre as equipes de implantação da rede de telecomunicação, que frequentemente demonstram desconhecimento de normas e requisitos técnicos do compartilhamento.

Por outro lado, as prestadoras de telecomunicações de maior porte contribuem significativamente para a saturação, pois vislumbram pouco incentivo econômico para a unificação dos pontos de fixação dentro de um mesmo grupo, para retirada de cabos ociosos e/ou sem uso (cabo morto), devido aos custos relacionados à adaptação/modernização de suas redes e/ou retirada de cabos.

Aliado a isso, ocupar espaços nos postes representa uma vantagem no ambiente competitivo do mercado de telecomunicações, na medida em que dificulta a expansão de redes rivais. Em algumas regiões do país, 69 empresas de telecomunicações atuam simultaneamente, sendo que os postes de distribuição comportam 5 ou 6 dessas empresas. Nessas situações – não raras –, o compartilhamento dos postes de distribuição não se mostra solução viável para viabilizar um mercado competitivo de telecomunicações, sendo necessárias outras soluções (compartilhamento intrassetorial, enterramento dos cabos de telecomunicações, etc).

Nos grandes centros urbanos, novas alternativas dirigidas à instalação das infraestruturas afetas a telecomunicações ainda são tímidas, apesar da evidente saturação dos postes.

O legado da ocupação desordenada e irregular é responsável por consequências deletérias suportadas, em parte, pelas distribuidoras e repassadas ao consumidor de energia elétrica, via tarifa. Exemplificativamente, notam-se os seguintes efeitos: (i) maior dificuldade no acesso à rede elétrica, capaz de prejudicar intervenções essenciais nos postes; (ii) aumento nos custos operacionais das distribuidoras, considerando que a desordem da ocupação reduz a vida útil dos postes, considerando a tração excessiva e acidentes decorrentes de cabos baixos.

Adicionalmente, a desordem resulta em aumento dos custos operacionais das distribuidoras, já que reduz a vida útil dos postes (devido a trações exageradas e acidentes decorrentes de cabos baixos), e ocupa equipes de reparo e os call centers em decorrência de cabos de telecomunicação baixos ou caídos. Em última instância, esses custos são arcados pelos consumidores de energia elétrica. Até o presente momento, não foi possível quantificar o quanto a qualidade é impactada ou os custos operacionais são aumentados em função do compartilhamento desordenado, de modo que se incentiva o envio de dados que viabilizem a quantificação do problema.

Além desses prejuízos materiais, há de se ressaltar os riscos que a ocupação desordenada gera para a população, fato que motivou a participação do Ministério Público em defesa de direitos difusos. Não são raras as situações em que cabos de telecomunicação baixos ou caídos provocam acidentes com transeuntes ou veículos. Além disso, a instalação de cabos fora da faixa de ocupação por equipes sem preparo pode provocar sérios acidentes, até fatais.

Assim, em que pese a racionalidade econômica em se promover a convergência no uso da infraestrutura, se feita de forma desordenada, como vem ocorrendo, o compartilhamento não apenas prejudica a competitividade do mercado de telecomunicações como prejudica e encarece os serviços de eletricidade, prejudicando a sociedade em geral.

Segundo apontamento das Agencias no material de apoio disponibilizado no sítio eletrônico da Anatel, foram identificados como os maiores desafios a serem enfrentados em virtude da ocupação desordenada das redes de distribuição de energia elétrica por prestadoras de serviços de telecomunicações, (i) a redução da qualidade e encarecimento dos serviços de distribuição de energia elétrica; (ii) riscos à segurança da população, e (iii) redução da competitividade do mercado de telecomunicações.

Contudo se faz necessário tecer alguns esclarecimentos atrelados à identificação do problema a ser sanado com a adoção de uma das alternativas propostas pela Agência.

De fato, assim como apontado no decorrer do material disponibilizado pela Agência há em grande quantidade a ocupação irregular, à revelia ou clandestina por parte de muitos dos operadores de serviços de telecomunicações. Porém saliente-se que muitas das ocupações em tais condições ocorrem em virtude do alto e desproporcional custo para ocupação regular exigidos pelas distribuidoras elétricas, pois conforme já mencionado, a adoção dos critérios não isonômicos por estes agentes acarretam em barreira de entrada à novos agentes no segmento de telecomunicações.

Além disso, conforme discorrido pela própria Anatel, os grandes grupos de prestadores de serviços de telecomunicações saturam as infraestruturas com a manutenção nos postes de incontáveis cabos mortos e muitas vezes através da ocupação de mais de um ponto de fixação no mesmo poste, prejudicando ou até mesmo inviabilizando a ocupação por demais prestadoras competitivas.

Por fim, é evidente que existe falha nas práticas de fiscalização dos próprios Órgãos Reguladores, fator este que contribui para a continuidade da ocupação dos postes com redes obsoletas ou ociosas.

Neste sentido, é evidente que a Anatel, assim como a Aneel possui competência para legislar sobre o tema, considerando a efetiva participação de ambos os segmentos de mercado, de forma indissociável.

Considerando o acima exposto, de que os grandes grupos de prestadoras são em grande parte responsáveis pela ocupação irregular dos postes, evidente que devem ser previstas assimetrias regulatórias a fim não só de viabilizar a respectiva parcela de responsabilização de todos os agentes no que se refere à ocupação irregular, mas de possibilitar ainda a contribuição financeira proporcional à condição das empresas vinculada a seu porte, ou seja, para as prestadoras de pequeno porte, devem ser previstas assimetrias no que se referem aos prazos, proporções de responsabilização e condições de pagamento atreladas à regularização.

Vide contribuições 

TEMA 01: Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica

Subtema 1.1: Regularização do Passivo

SEÇÃO 1

RESUMO DA ANÁLISE

Descrição introdutória do subtema.

A regularização da ocupação traduz-se em um desafio relevante, considerando o vultoso legado da ocupação desordenada.

A crescente demanda por serviços de telecomunicações tem levado à saturação da ocupação no compartilhamento de infraestrutura de postes de distribuição de energia elétrica. O detentor da infraestrutura se vê cada vez mais desafiado a atuar diante de um legado de ocupação desordenada dos pontos de fixação, com redes ociosas e/ou obsoletas, em um ambiente no qual o incentivo econômico existente para duplicação de redes, majoritariamente via fibra óptica, é superior às alternativas de compartilhamento intrassetorial ou de construção de infraestrutura alternativa de dutos.

Muitas vezes novos ocupantes implantam suas redes de forma irregular, à revelia ou clandestinamente, adicionando maior complexidade à regularização da ocupação. As distribuidoras possuem pouca ou nenhuma governança sobre as equipes de implantação da rede de telecomunicação, que frequentemente demonstram desconhecimento de normas e requisitos técnicos do compartilhamento.

Por outro lado, as prestadoras de telecomunicações de maior porte contribuem significativamente para a saturação, pois vislumbram pouco incentivo econômico para a unificação dos pontos de fixação dentro de um mesmo grupo, para retirada de cabos ociosos e/ou sem uso (cabo morto), devido aos custos relacionados à adaptação/modernização de suas redes e/ou retirada de cabos.

Aliado a isso, ocupar espaços nos postes representa uma vantagem no ambiente competitivo do mercado de telecomunicações, na medida em que dificulta a expansão de redes rivais. Em algumas regiões do país, 69 empresas de telecomunicações atuam simultaneamente, sendo que os postes de distribuição comportam 5 ou 6 dessas empresas. Nessas situações – não raras –, o compartilhamento dos postes de distribuição não se mostra solução viável para viabilizar um mercado competitivo de telecomunicações, sendo necessárias outras soluções (compartilhamento intrassetorial, enterramento dos cabos de telecomunicações, etc).

Nos grandes centros urbanos, novas alternativas dirigidas à instalação das infraestruturas afetas a telecomunicações ainda são tímidas, apesar da evidente saturação dos postes.

O legado da ocupação desordenada e irregular é responsável por consequências deletérias suportadas, em parte, pelas distribuidoras e repassadas ao consumidor de energia elétrica, via tarifa. Exemplificativamente, notam-se os seguintes efeitos: (i) maior dificuldade no acesso à rede elétrica, capaz de prejudicar intervenções essenciais nos postes; (ii) aumento nos custos operacionais das distribuidoras, considerando que a desordem da ocupação reduz a vida útil dos postes, considerando a tração excessiva e acidentes decorrentes de cabos baixos.

Adicionalmente, a desordem resulta em aumento dos custos operacionais das distribuidoras, já que reduz a vida útil dos postes (devido a trações exageradas e acidentes decorrentes de cabos baixos), e ocupa equipes de reparo e os call centers em decorrência de cabos de telecomunicação baixos ou caídos. Em última instância, esses custos são arcados pelos consumidores de energia elétrica. Até o presente momento, não foi possível quantificar o quanto a qualidade é impactada ou os custos operacionais são aumentados em função do compartilhamento desordenado, de modo que se incentiva o envio de dados que viabilizem a quantificação do problema.

Além desses prejuízos materiais, há de se ressaltar os riscos que a ocupação desordenada gera para a população, fato que motivou a participação do Ministério Público em defesa de direitos difusos. Não são raras as situações em que cabos de telecomunicação baixos ou caídos provocam acidentes com transeuntes ou veículos. Além disso, a instalação de cabos fora da faixa de ocupação por equipes sem preparo pode provocar sérios acidentes, até fatais.

Assim, em que pese a racionalidade econômica em se promover a convergência no uso da infraestrutura, se feita de forma desordenada, como vem ocorrendo, o compartilhamento não apenas prejudica a competitividade do mercado de telecomunicações como prejudica e encarece os serviços de eletricidade, prejudicando a sociedade em geral.

Primeiramente, o Código de Defesa do Consumidor – CDC faz inúmeras referências à prestação de serviços públicos, notadamente no seu art. 4.º, inc. VII, que estabelece com princípio da Política Nacional de Relações de Consumo, a racionalização e melhoria dos serviços públicos.

O art. 3º, “caput”, também faz referência expressa à prestação de serviços públicos por pessoas jurídicas de direito público, bem como o seu art. 22 estabelece que os órgãos públicos, por si ou suas empresas, na qualidade de concessionárias, permissionárias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços de forma adequada, eficiente, segura e, quanto aos essenciais, contínuos.

E mais, o art. 6º, inciso X, do CDC apresenta um rol de direitos básicos do consumidor, direitos esses relacionados a todos os consumidores, individuais e coletivos, dentre os quais a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral.

Portanto, concluímos que a prestação de serviços públicos, incluindo o fornecimento de energia elétrica e o provimento de serviços de telecomunicações, se enquadram na definição de serviço de consumo, sendo então tutelado pelo Código de Defesa do Consumidor.

Vale ressaltar ademais que o CDC, em seu art.14, consagra a responsabilidade objetiva do fornecedor de serviços pelo defeito na prestação do serviço prestado, atribuindo o dever de ressarcir os danos provocados por atividades exercidas no seu interesse e sob seu controle, sem que se proceda qualquer indagação acerca da culpa ou elemento subjetivo da conduta do agente ou de seu preposto, bastando a relação de causalidade entre o dano sofrido pela vítima e a situação de risco criada pela atividade.

Ainda sobre a égide da responsabilidade objetiva imputada ao prestador ou fornecedor de serviços, salientamos que o Código de Defesa do Consumidor, equipara como consumidor todas as vítimas do sinistro, inclusive o terceiro que, embora não tenha relação contratual com o fornecedor, sofre as consequências de um acidente de consumo, conforme aduz o art. 17 do referido diploma legal.

Portanto, de acordo com os dispositivos ora citados, as concessionárias, na qualidade de agentes titulares da concessão para prestação de serviço público, têm a obrigação legal de prestar serviços que sejam adequados, eficientes e seguros a todos os seus consumidores.

Da exposição feita pelas Agências reguladoras, observamos que, embora seja obrigatório, a falta de cumprimento das normas para o compartilhamento dos postes da rede de distribuição de energia elétrica com outras empresas prestadoras de serviços públicos de telecomunicação (telefonia, internet e TV por assinatura) acaba gerando um emaranhado de cabos e fios que sobrecarregam os postes, gerando não apenas um problema visual, mas também de perigo à população exposta a este fato.

São muito comuns os registros de fios soltos, postes envergados, remendos e cabos partidos com pontas metálicas aparentes, ao alcance das pessoas, inclusive de crianças. Esta situação tem deixado a população receosa e confusa, pois nem todos conseguem identificar quais são os fios que podem provocar uma sobrecarga elétrica ou não, até porque existem alguns cabos que, mesmo não fazendo parte da rede elétrica, a exemplo dos cabos telefônicos, poderão estar “energizados”, colocando em risco as pessoas.

E mais, ainda que não estejam energizados, os fios e cabos podem se embaraçar em veículos passantes causando danos materiais, bem como perturbar o trânsito de pedestres no passeio, os quais poderão se emaranhar, expondo-se a eventuais ferimentos e traumas.

Cabe destacar que, tais situações poderão acarretar além de danos materiais, lesões corporais e morte, a interrupção de fornecimento, tanto de energia elétrica como também de telecomunicações, o que leva prejuízo não só ao fornecedor, uma vez que terá que arcar com recursos necessários para a reparação da avaria, como também ao usuário consumidor que ficará privado do serviço durante determinado lapso temporal.

E para agravar a posição do consumidor, não devemos nos esquecer que os prejuízos suportados pelos fornecedores, sejam eles materiais ou indenizatórios, acabarão sendo repassados aos usuários através de incremento da tarifa, o que denota uma dupla penalização para a parte mais vulnerável na relação de consumo, o que não é justo para o consumidor final que sequer contribuiu para o fato, sendo este decorrente de inobservância das normas e da ausência de fiscalização por parte dos agentes envolvidos.

Posto isto, a Fundação Procon/SP considera a “Alternativa C: Estabelecer, na regulamentação, rito administrativo de estabelecimento e acompanhamento de metas de regularização, com governança e deliberação por parte das Agências Reguladoras” como a mais adequada para dirimir a questão, tendo em vista que a mesma contempla o comando e decisão por parte dos entes regulatórios envolvidos.

Continuando, apesar das ressalvas em relação a elevação do custo e tempo de maturação inerente ao processo, cremos que o decorrente ato administrativo pode ser feito de modo sumário, ou seja, apontando o município ou espaço geográfico onde ocorre a disfunção, determinando que os agentes envolvidos realizem as manobras necessárias para adequação do compartilhamento da estrutura, com definição do prazo para a regularização, inclusive com avisos aos usuários e correspondente indenização em caso de necessidade de interrupção de fornecimento dos serviços, em conformidade com a normas vigentes pelas Agências.

Pelo que ficou expresso na exposição de motivos da presente Consulta Pública/Tomada de Subsídios, apesar do dever das concessionárias em realizar as instalações e as manutenções necessárias de maneira que a rede de distribuição tenha plenas condições de uso e segurança, demonstrou-se que esta incumbência não está sendo devidamente observada, havendo necessidade de um acompanhamento bem próximo por parte das ANEEL e ANATEL nas ações de regularização da ocupação dos postes, justamente para que não haja omissão dos agentes econômicos e mais, como há uma projeção de um período de 5 a 10 anos para regularização total do passivo, tal alternativa demandará recursos financeiros e humanos por parte das Agências para fins de fiscalização, os quais necessariamente terão que ser feitos, uma vez que tal atividade será feita de forma constante, motivado pelo crescimento e modernização da própria rede.

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TEMA 01: Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica

Subtema 1.1: Regularização do Passivo

SEÇÃO 1

RESUMO DA ANÁLISE

Descrição introdutória do subtema.

A regularização da ocupação traduz-se em um desafio relevante, considerando o vultoso legado da ocupação desordenada.

A crescente demanda por serviços de telecomunicações tem levado à saturação da ocupação no compartilhamento de infraestrutura de postes de distribuição de energia elétrica. O detentor da infraestrutura se vê cada vez mais desafiado a atuar diante de um legado de ocupação desordenada dos pontos de fixação, com redes ociosas e/ou obsoletas, em um ambiente no qual o incentivo econômico existente para duplicação de redes, majoritariamente via fibra óptica, é superior às alternativas de compartilhamento intrassetorial ou de construção de infraestrutura alternativa de dutos.

Muitas vezes novos ocupantes implantam suas redes de forma irregular, à revelia ou clandestinamente, adicionando maior complexidade à regularização da ocupação. As distribuidoras possuem pouca ou nenhuma governança sobre as equipes de implantação da rede de telecomunicação, que frequentemente demonstram desconhecimento de normas e requisitos técnicos do compartilhamento.

Por outro lado, as prestadoras de telecomunicações de maior porte contribuem significativamente para a saturação, pois vislumbram pouco incentivo econômico para a unificação dos pontos de fixação dentro de um mesmo grupo, para retirada de cabos ociosos e/ou sem uso (cabo morto), devido aos custos relacionados à adaptação/modernização de suas redes e/ou retirada de cabos.

Aliado a isso, ocupar espaços nos postes representa uma vantagem no ambiente competitivo do mercado de telecomunicações, na medida em que dificulta a expansão de redes rivais. Em algumas regiões do país, 69 empresas de telecomunicações atuam simultaneamente, sendo que os postes de distribuição comportam 5 ou 6 dessas empresas. Nessas situações – não raras –, o compartilhamento dos postes de distribuição não se mostra solução viável para viabilizar um mercado competitivo de telecomunicações, sendo necessárias outras soluções (compartilhamento intrassetorial, enterramento dos cabos de telecomunicações, etc).

Nos grandes centros urbanos, novas alternativas dirigidas à instalação das infraestruturas afetas a telecomunicações ainda são tímidas, apesar da evidente saturação dos postes.

O legado da ocupação desordenada e irregular é responsável por consequências deletérias suportadas, em parte, pelas distribuidoras e repassadas ao consumidor de energia elétrica, via tarifa. Exemplificativamente, notam-se os seguintes efeitos: (i) maior dificuldade no acesso à rede elétrica, capaz de prejudicar intervenções essenciais nos postes; (ii) aumento nos custos operacionais das distribuidoras, considerando que a desordem da ocupação reduz a vida útil dos postes, considerando a tração excessiva e acidentes decorrentes de cabos baixos.

Adicionalmente, a desordem resulta em aumento dos custos operacionais das distribuidoras, já que reduz a vida útil dos postes (devido a trações exageradas e acidentes decorrentes de cabos baixos), e ocupa equipes de reparo e os call centers em decorrência de cabos de telecomunicação baixos ou caídos. Em última instância, esses custos são arcados pelos consumidores de energia elétrica. Até o presente momento, não foi possível quantificar o quanto a qualidade é impactada ou os custos operacionais são aumentados em função do compartilhamento desordenado, de modo que se incentiva o envio de dados que viabilizem a quantificação do problema.

Além desses prejuízos materiais, há de se ressaltar os riscos que a ocupação desordenada gera para a população, fato que motivou a participação do Ministério Público em defesa de direitos difusos. Não são raras as situações em que cabos de telecomunicação baixos ou caídos provocam acidentes com transeuntes ou veículos. Além disso, a instalação de cabos fora da faixa de ocupação por equipes sem preparo pode provocar sérios acidentes, até fatais.

Assim, em que pese a racionalidade econômica em se promover a convergência no uso da infraestrutura, se feita de forma desordenada, como vem ocorrendo, o compartilhamento não apenas prejudica a competitividade do mercado de telecomunicações como prejudica e encarece os serviços de eletricidade, prejudicando a sociedade em geral.

Em relação à contribuição das grandes prestadoras de telecomunicações para a saturação dos pontos de compartilhamento, a Telefônica gostaria de sustentar que a companhia sempre buscou manter uma postura proativa e de cooperação para com as distribuidoras com as quais possui contratos de compartilhamento, atuando tempestivamente na regularização e/ou unificação dos postes quando solicitada.

Ademais, é importante salientar que a unificação dos pontos de fixação exige, na forma da regulamentação atual, procedimento específico para ocorrer, e, por incorrer em gastos significativos por parte das prestadoras de telecomunicações, somente faz sentido quando há de fato demanda explícita por novas ocupações, justificando, assim, os gastos supracitados.

Vide contribuição.

TEMA 01: Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica

Subtema 1.1: Regularização do Passivo

SEÇÃO 1

RESUMO DA ANÁLISE

Descrição introdutória do subtema.

A regularização da ocupação traduz-se em um desafio relevante, considerando o vultoso legado da ocupação desordenada.

A crescente demanda por serviços de telecomunicações tem levado à saturação da ocupação no compartilhamento de infraestrutura de postes de distribuição de energia elétrica. O detentor da infraestrutura se vê cada vez mais desafiado a atuar diante de um legado de ocupação desordenada dos pontos de fixação, com redes ociosas e/ou obsoletas, em um ambiente no qual o incentivo econômico existente para duplicação de redes, majoritariamente via fibra óptica, é superior às alternativas de compartilhamento intrassetorial ou de construção de infraestrutura alternativa de dutos.

Muitas vezes novos ocupantes implantam suas redes de forma irregular, à revelia ou clandestinamente, adicionando maior complexidade à regularização da ocupação. As distribuidoras possuem pouca ou nenhuma governança sobre as equipes de implantação da rede de telecomunicação, que frequentemente demonstram desconhecimento de normas e requisitos técnicos do compartilhamento.

Por outro lado, as prestadoras de telecomunicações de maior porte contribuem significativamente para a saturação, pois vislumbram pouco incentivo econômico para a unificação dos pontos de fixação dentro de um mesmo grupo, para retirada de cabos ociosos e/ou sem uso (cabo morto), devido aos custos relacionados à adaptação/modernização de suas redes e/ou retirada de cabos.

Aliado a isso, ocupar espaços nos postes representa uma vantagem no ambiente competitivo do mercado de telecomunicações, na medida em que dificulta a expansão de redes rivais. Em algumas regiões do país, 69 empresas de telecomunicações atuam simultaneamente, sendo que os postes de distribuição comportam 5 ou 6 dessas empresas. Nessas situações – não raras –, o compartilhamento dos postes de distribuição não se mostra solução viável para viabilizar um mercado competitivo de telecomunicações, sendo necessárias outras soluções (compartilhamento intrassetorial, enterramento dos cabos de telecomunicações, etc).

Nos grandes centros urbanos, novas alternativas dirigidas à instalação das infraestruturas afetas a telecomunicações ainda são tímidas, apesar da evidente saturação dos postes.

O legado da ocupação desordenada e irregular é responsável por consequências deletérias suportadas, em parte, pelas distribuidoras e repassadas ao consumidor de energia elétrica, via tarifa. Exemplificativamente, notam-se os seguintes efeitos: (i) maior dificuldade no acesso à rede elétrica, capaz de prejudicar intervenções essenciais nos postes; (ii) aumento nos custos operacionais das distribuidoras, considerando que a desordem da ocupação reduz a vida útil dos postes, considerando a tração excessiva e acidentes decorrentes de cabos baixos.

Adicionalmente, a desordem resulta em aumento dos custos operacionais das distribuidoras, já que reduz a vida útil dos postes (devido a trações exageradas e acidentes decorrentes de cabos baixos), e ocupa equipes de reparo e os call centers em decorrência de cabos de telecomunicação baixos ou caídos. Em última instância, esses custos são arcados pelos consumidores de energia elétrica. Até o presente momento, não foi possível quantificar o quanto a qualidade é impactada ou os custos operacionais são aumentados em função do compartilhamento desordenado, de modo que se incentiva o envio de dados que viabilizem a quantificação do problema.

Além desses prejuízos materiais, há de se ressaltar os riscos que a ocupação desordenada gera para a população, fato que motivou a participação do Ministério Público em defesa de direitos difusos. Não são raras as situações em que cabos de telecomunicação baixos ou caídos provocam acidentes com transeuntes ou veículos. Além disso, a instalação de cabos fora da faixa de ocupação por equipes sem preparo pode provocar sérios acidentes, até fatais.

Assim, em que pese a racionalidade econômica em se promover a convergência no uso da infraestrutura, se feita de forma desordenada, como vem ocorrendo, o compartilhamento não apenas prejudica a competitividade do mercado de telecomunicações como prejudica e encarece os serviços de eletricidade, prejudicando a sociedade em geral.

Boa parte da desordem inicia com a omissão das concessionárias em não dar publicidade nas ofertas dos pontos de fixação conforme prevê o Artigo 9º da  Resolução Conjunta nº 1 de 1999.

A Anatel tem uma excelente ferramenta que da publicidade em infraestruturas de telecomunicações que ofertam o compartilhamento dessas, que no caso é o SNOA, eu penso que esse poderia ser disponibilizado às concessionárias de energia elétrica. Se tal "mapeamento" de oferta dos pontos de fixação acompanhasse as boas práticas de dar publicidade e transparência à todos interessados, essa mudança de conduta não só contribuiria significativamente na organização das ocupações dos pontos de fixação, mas em ajudar também, de forma direta as concessionárias na fiscalização de ocupação "irregular, à revelia ou clandestinamente" com opções de alimentar informações divergentes do sistema com a realidade.

Qual é o contexto do problema?

A rede de distribuição de energia elétrica possui grande alcance nacional, considerando a essencialidade do serviço no desenvolvimento da sociedade. Atualmente, mais de 98% dos cidadãos possui energia em suas residências, o que comprova a sua capilaridade.

Tal infraestrutura foi desenvolvida pelas distribuidoras, por meio de recursos financeiros advindos, essencialmente, da tarifa paga pelos consumidores de energia. A expansão da rede elétrica é permanentemente financiada por esses consumidores, bem como as atividades operacionais necessárias para a entrega da energia elétrica nos padrões de qualidade regulamentados.

A capilaridade da rede elétrica constitui valiosa característica para o serviço de telecomunicações. De fato, tradicionalmente, a infraestrutura elétrica foi utilizada como indutor do desenvolvimento das telecomunicações, particularmente quanto ao uso dos postes afetados originalmente ao serviço de distribuição de energia elétrica.

Até a abertura do mercado, a ocupação dos postes pelas empresas de telecomunicações estava limitada a um participante, ou poucos outros, que ocupavam posições nos postes. No entanto, desde o início dos anos 2000, se observou um crescimento acelerado da expansão das redes de telecomunicações, motivado pela competição que o modelo regulatório perseguiu. Hoje é possível contabilizar até dezenas empresas de telecomunicações concorrendo por uma posição no ativo da distribuidora.

Não obstante o benefício ao consumidor da ampliação da oferta das telecomunicações, as consequências decorrentes dessa expansão acelerada são facilmente observadas nos postes das cidades brasileiras e sinalizam o nível de desordem da situação atual.

Se antes as distribuidoras gerenciavam uma demanda relativamente estável e que acompanhava sua própria expansão, atualmente, os mecanismos de controle da detentora do poste se mostram pouco efetivos e incapazes de gerenciar o crescimento atual e futuro do mercado de telecomunicações.

Verifica-se nos postes a ocupação de prestadoras com contrato regular, outras ocupando irregularmente, tendo em vista a quantidade de pontos contratados ser inferior ao que de fato ocupa, seja na quantidade de postes, ou na quantidade de posições ocupadas em cada poste. Há ainda, aquelas que ocupam clandestinamente, sem possuir sequer a contratação dos pontos com a distribuidora.

Por outro lado, a rotina de fiscalização das distribuidoras no controle de seus ativos tem se mostrado ineficaz para coibir tais práticas. Tal fato ocorre, entre outros motivos: pela impossibilidade de fiscalização constante de toda rede, por essa atividade não fazer parte dos serviços por ela prestados, por carência de recursos financeiros, entre outros. Ademais, o que é faturado a título de compartilhamento não é suficiente para remunerar suas rotinas para controle dos postes ocupados no atual estágio.

A instalação desordenada de redes pelas ocupantes, leva à negligência/violação das normas e dos procedimentos referentes à segurança e à operação das redes. Os esforços no poste não são mais controlados, a altura mínima de afastamento do solo não é respeitada e a própria faixa de segurança para a rede elétrica também é negligenciada. O ambiente instalado não está seguro como deveria ser.

Uma outra consequência da ocupação desordenada é o comprometimento da segurança da rede elétrica seja para os transeuntes, seja para os colaboradores das empresas de distribuição e até mesmo para os contratados das empresas que lançam seus cabos de telecomunicações. Práticas predatórias e de expansão desordenada, que vem se mostrando como um comportamento habitual no setor, tem contribuído para a deterioração dos níveis de segurança. Há falhas também na fiscalização dos próprios reguladores, principalmente na aplicação de instrumentos coercitivos às empresas, como multa ou a própria revogação da outorga daqueles que infringem os ditames normativos. São poucos os agentes que trazem a regularização para discussão na Comissão Conjunta. Além disso, é necessária atuação mais ativa, com foco na prevenção, e não apenas na punição.

Esses problemas de segurança mecânica e elétrica já têm sido inclusive percebidos em relatos sobre a ocorrência de acidentes laborais na instalação e operação de redes de telecomunicações. Não obstante os prejuízos materiais e imateriais decorrentes da ocupação desordenada, ainda são incipientes as medidas corretivas dirigidas à resolução do problema.

Além da pauta de segurança, a condição atual de postes representa também um obstáculo para a própria incursão brasileira nas futuras ondas de desenvolvimento tecnológico em telecomunicações. As principais tendências evolutivas em matéria de redes (fixas e móveis) apontam para uma dependência cada vez mais crítica de postes, enquanto infraestrutura essencial de suporte a essas infovias. E se nada for feito para reverter esse quadro de ocupação desordenada e alterar a dinâmica de incentivos vigente, o Brasil irá vivenciar uma trajetória muito dificultada na difusão das redes de acesso de fibra óptica (FTTx) e no desenvolvimento da quinta geração de comunicações móveis (5G).

Projeções do fabricante de equipamentos Cisco[3] dão conta de tráfego Internet global terá mais do que triplicado entre 2016 e 2021, seguindo uma taxa composta de crescimento anual de 26% e alcançando até lá o equivalente a 125 vezes de todo o volume de tráfego do ano de 2005. O consumo de vídeo será responsável por aproximadamente 80% de todo o tráfego da Internet em 2021, a velocidade média das conexões de banda larga será de 53 Mbps e um acesso domiciliar será responsável em média por cerca de 155 Gigabytes de tráfego Internet por mês.

Considerando esse cenário de crescimento exponencial do tráfego, a abordagem definitiva e perene capaz de efetivamente propiciar esse tipo de experiência no acesso fixo à Internet compreende o conjunto de soluções de rede de acesso de fibra óptica (FTTx), em suas diferentes topologias.

No Brasil, não é uma coincidência que os prestadores competitivos apostaram fortemente no lançamento de redes próprias de fibra óptica até a casa do assinante, buscando uma maior autonomia e flexibilidade na diferenciação de ofertas e na experiência do consumidor. Também os maiores operadores têm inserido em seu portfólio de investimentos planos de construção de rede óptica até a residência. Por óbvio que toda essa capacidade de rede está e se manterá altamente vinculada com a sustentação aérea em postes de distribuição de energia.

Quanto à quinta geração de comunicações móveis, para além do simples aumento das velocidades oferecidas por suas antecessoras, o 5G se pretende a uma oferta realmente massiva de comunicações de altíssima confiabilidade, de baixa latência, inclusive e especialmente entre máquinas. Para cumprir com todas essas expectativas, há um esforço grande da indústria em padronizar e disponibilizar novos segmentos de espectro. Mas tão importante quanto o aumento da capacidade espectral é o movimento de fortalecimento e adensamento das redes para aprimorar a capacidade de processamento e permitir o escoamento desse volume de tráfego gerado.

Com essa orientação de adensamento de rede e o emprego de frequências substancialmente mais elevadas, projeta-se para o 5G a adoção ampliada de soluções de raio cobertura mais reduzido, do tipo small cells ou hot spots WiFi, algumas de alcance limitado a dezenas de metros. Também por essa vertente o poste se revela fundamental, sendo provavelmente a principal infraestrutura candidata à sustentação aérea dos elementos irradiantes dessas small cells 5G. A mesma rede de postes deve ainda servir de suporte ao cabeamento de fibra óptica de conexão e transporte de tráfego (backhaul) das small cells 5G.

A título de ilustração, recente estudo da consultoria Deloitte[4] indica que mesmo nos Estados Unidos seriam necessários investimentos da ordem de US$ 130 a 150 bilhões em fibra óptica em um horizonte de 5 a 7 anos para dotar o país de redes ópticas suficientes para suportar a competição na oferta de banda larga fixa, a cobertura de áreas rurais e o adensamento das redes móveis.

Por tudo isso, o gerenciamento dos postes pelas distribuidoras necessita de aprimoramentos urgentes, considerando que a regularização do passivo é vital nesse processo. As regras de ocupação devem ser claras e respeitadas por todos os agentes, considerando que as normas de segurança se pautam por valores não meramente econômicos e se relacionam com a saúde e a vida da população.

A Resolução Conjunta nº 004/2014 representou um primeiro esforço, ainda que tímido, na busca pela regularização. Previu-se que 2.100 postes seriam regularizados por ano por cada distribuidora, número considerado pouco expressivo diante do legado da ocupação desordenada.

Conforme já mencionado, há na Base de Dados Geográfica da Distribuição (BDGD) da ANEEL o registro de aproximadamente 46 milhões de postes de distribuição de energia elétrica em todo o Brasil

De outra parte, informações da Anatel sustentam que em abril de 2018 havia 4.520 prestadores de banda larga fixa ativos que utilizam meios de acesso confinados e, portanto, demandam infraestrutura de suporte à operação do cabeamento de rede, nas tecnologias xDSL, Cable Modem, FTTH, ETHERNET, ATM, entre outras.

Em locais mais adensados, como capitais e regiões metropolitanas, esse número de prestadores é da ordem de dezenas de concorrentes, os quais disputam o espaço de fixação em postes para lançamento de suas redes. Ocorre que a padronização técnica de postes prevê que uma infraestrutura típica suporta algo entre 4 ou 6 redes sobrepostas na faixa de ocupação reservada a telecomunicações.

Evoluindo a investigação mais granular das realidades locais, apura-se que 80% dos municípios brasileiros contam com no máximo 4 ofertantes competitivos de banda larga devidamente informados à Anatel. Isto é, as condições econômicas de oferta e demanda por serviço nesses mercados não trazem, a priori, uma questão severa de esgotamento da capacidade dos postes em suportar as redes dos prestadores de serviços competitivos.

Já para os demais 20% dos municípios brasileiros, onde estão localizados 47% dos postes, essa é uma preocupação forte que merece uma análise mais detida. Para emular o nível de utilização da capacidade de postes em cada município, acrescenta-se à análise a informação da penetração do serviço de banda larga fixa, isto é, a proporção entre o número de acessos pelo número de domicílios existentes. É intuitivo reconhecer que quanto mais difundido o serviço de banda larga fixa confinada, maior será a ocupação da faixa compartilhada de postes na extensão territorial daquele município.

Dessa forma, assumindo que locais com mais de 4 prestadores concorrentes tendem a enfrentar alguma dificuldade de esgotamento da capacidade disponível em postes e que essa dificuldade segue uma medida proporcional ao nível de atendimento de cada município, chega-se ao número consolidado de até 9 milhões (20%) de postes elegíveis a um esforço de reorganização da ocupação já identificado hoje, conforme ilustrado na Tabela abaixo.

Importante destacar que essa simulação não contempla algumas soluções técnicas como o agrupamento de cabos visando ao uso racional e eficiente de pontos de fixação, tampouco considera peculiaridades regionais como a gestão realizada por algumas Distribuidoras em assegurar que a ocupação não ultrapasse os limites normativos estabelecidos.

Contudo, 9 milhões, isto é, 20% do total postes, representa uma boa e primeira referência analítica de postes possivelmente sujeitos a um esforço de unificação de redes ou de outras soluções técnicas que equacionam o problema da saturação. Naturalmente, somam-se a esse volume os postes com questões de não conformidade técnica na instalação do cabeamento de telecomunicações.

Diante de todo o exposto, cabe profunda reflexão sobre o atual modelo e uma definição clara sobre o que fazer para reverter esse cenário.

Com o modelo atual, as tentativas de fomentar sinergia entre segmento de telecomunicações com o de energia, por mais que aja esforços do Estado para compartilhar essa infraestrutura, sempre haverá divergência entre ambas. O equilíbrio para isso seria instaurar uma terceira via, uma concessionária que tivesse como objeto principal de outorga os postes.

Relatar que há "carência de recursos financeiros" para fiscalizar e manter os pontos de fixação, mesmo sabendo que o percentual da modicidade tarifária foi modificada para mais de 50% em benefício da concessionária detentora dos postes e que há um aumento da demanda de ocupação acima do crescimento econômico, conforme relatado aqui e de conhecimento notório entre todos envolvidos no setor, que o FTTH precisa atender as necessidades de uma sociedade que quer modernizar e ter acesso à informação e serviços de comunicação de altíssima velocidade e qualidade. O Estado não pode privar tal crescimento para proteger um modelo de gestão de infraestrutura arcaico, que não consegue visualizar os pontos de fixação com um excelente negócio. Se houver uma empresa concessionária com o objeto de concessão exclusivo para gerir os postes ela mesmo iria se empenhar ao máximo para atender o aumento de demanda desse setor, pq esse seria seu papel, sua atividade econômica principal. Se hoje existe um entrave nas concessionárias de energia elétrica é porque o ponto de fixação é uma atividade secundária, elas pouco se importam com isso.

Qual é o contexto do problema?

A rede de distribuição de energia elétrica possui grande alcance nacional, considerando a essencialidade do serviço no desenvolvimento da sociedade. Atualmente, mais de 98% dos cidadãos possui energia em suas residências, o que comprova a sua capilaridade.

Tal infraestrutura foi desenvolvida pelas distribuidoras, por meio de recursos financeiros advindos, essencialmente, da tarifa paga pelos consumidores de energia. A expansão da rede elétrica é permanentemente financiada por esses consumidores, bem como as atividades operacionais necessárias para a entrega da energia elétrica nos padrões de qualidade regulamentados.

A capilaridade da rede elétrica constitui valiosa característica para o serviço de telecomunicações. De fato, tradicionalmente, a infraestrutura elétrica foi utilizada como indutor do desenvolvimento das telecomunicações, particularmente quanto ao uso dos postes afetados originalmente ao serviço de distribuição de energia elétrica.

Até a abertura do mercado, a ocupação dos postes pelas empresas de telecomunicações estava limitada a um participante, ou poucos outros, que ocupavam posições nos postes. No entanto, desde o início dos anos 2000, se observou um crescimento acelerado da expansão das redes de telecomunicações, motivado pela competição que o modelo regulatório perseguiu. Hoje é possível contabilizar até dezenas empresas de telecomunicações concorrendo por uma posição no ativo da distribuidora.

Não obstante o benefício ao consumidor da ampliação da oferta das telecomunicações, as consequências decorrentes dessa expansão acelerada são facilmente observadas nos postes das cidades brasileiras e sinalizam o nível de desordem da situação atual.

Se antes as distribuidoras gerenciavam uma demanda relativamente estável e que acompanhava sua própria expansão, atualmente, os mecanismos de controle da detentora do poste se mostram pouco efetivos e incapazes de gerenciar o crescimento atual e futuro do mercado de telecomunicações.

Verifica-se nos postes a ocupação de prestadoras com contrato regular, outras ocupando irregularmente, tendo em vista a quantidade de pontos contratados ser inferior ao que de fato ocupa, seja na quantidade de postes, ou na quantidade de posições ocupadas em cada poste. Há ainda, aquelas que ocupam clandestinamente, sem possuir sequer a contratação dos pontos com a distribuidora.

Por outro lado, a rotina de fiscalização das distribuidoras no controle de seus ativos tem se mostrado ineficaz para coibir tais práticas. Tal fato ocorre, entre outros motivos: pela impossibilidade de fiscalização constante de toda rede, por essa atividade não fazer parte dos serviços por ela prestados, por carência de recursos financeiros, entre outros. Ademais, o que é faturado a título de compartilhamento não é suficiente para remunerar suas rotinas para controle dos postes ocupados no atual estágio.

A instalação desordenada de redes pelas ocupantes, leva à negligência/violação das normas e dos procedimentos referentes à segurança e à operação das redes. Os esforços no poste não são mais controlados, a altura mínima de afastamento do solo não é respeitada e a própria faixa de segurança para a rede elétrica também é negligenciada. O ambiente instalado não está seguro como deveria ser.

Uma outra consequência da ocupação desordenada é o comprometimento da segurança da rede elétrica seja para os transeuntes, seja para os colaboradores das empresas de distribuição e até mesmo para os contratados das empresas que lançam seus cabos de telecomunicações. Práticas predatórias e de expansão desordenada, que vem se mostrando como um comportamento habitual no setor, tem contribuído para a deterioração dos níveis de segurança. Há falhas também na fiscalização dos próprios reguladores, principalmente na aplicação de instrumentos coercitivos às empresas, como multa ou a própria revogação da outorga daqueles que infringem os ditames normativos. São poucos os agentes que trazem a regularização para discussão na Comissão Conjunta. Além disso, é necessária atuação mais ativa, com foco na prevenção, e não apenas na punição.

Esses problemas de segurança mecânica e elétrica já têm sido inclusive percebidos em relatos sobre a ocorrência de acidentes laborais na instalação e operação de redes de telecomunicações. Não obstante os prejuízos materiais e imateriais decorrentes da ocupação desordenada, ainda são incipientes as medidas corretivas dirigidas à resolução do problema.

Além da pauta de segurança, a condição atual de postes representa também um obstáculo para a própria incursão brasileira nas futuras ondas de desenvolvimento tecnológico em telecomunicações. As principais tendências evolutivas em matéria de redes (fixas e móveis) apontam para uma dependência cada vez mais crítica de postes, enquanto infraestrutura essencial de suporte a essas infovias. E se nada for feito para reverter esse quadro de ocupação desordenada e alterar a dinâmica de incentivos vigente, o Brasil irá vivenciar uma trajetória muito dificultada na difusão das redes de acesso de fibra óptica (FTTx) e no desenvolvimento da quinta geração de comunicações móveis (5G).

Projeções do fabricante de equipamentos Cisco[3] dão conta de tráfego Internet global terá mais do que triplicado entre 2016 e 2021, seguindo uma taxa composta de crescimento anual de 26% e alcançando até lá o equivalente a 125 vezes de todo o volume de tráfego do ano de 2005. O consumo de vídeo será responsável por aproximadamente 80% de todo o tráfego da Internet em 2021, a velocidade média das conexões de banda larga será de 53 Mbps e um acesso domiciliar será responsável em média por cerca de 155 Gigabytes de tráfego Internet por mês.

Considerando esse cenário de crescimento exponencial do tráfego, a abordagem definitiva e perene capaz de efetivamente propiciar esse tipo de experiência no acesso fixo à Internet compreende o conjunto de soluções de rede de acesso de fibra óptica (FTTx), em suas diferentes topologias.

No Brasil, não é uma coincidência que os prestadores competitivos apostaram fortemente no lançamento de redes próprias de fibra óptica até a casa do assinante, buscando uma maior autonomia e flexibilidade na diferenciação de ofertas e na experiência do consumidor. Também os maiores operadores têm inserido em seu portfólio de investimentos planos de construção de rede óptica até a residência. Por óbvio que toda essa capacidade de rede está e se manterá altamente vinculada com a sustentação aérea em postes de distribuição de energia.

Quanto à quinta geração de comunicações móveis, para além do simples aumento das velocidades oferecidas por suas antecessoras, o 5G se pretende a uma oferta realmente massiva de comunicações de altíssima confiabilidade, de baixa latência, inclusive e especialmente entre máquinas. Para cumprir com todas essas expectativas, há um esforço grande da indústria em padronizar e disponibilizar novos segmentos de espectro. Mas tão importante quanto o aumento da capacidade espectral é o movimento de fortalecimento e adensamento das redes para aprimorar a capacidade de processamento e permitir o escoamento desse volume de tráfego gerado.

Com essa orientação de adensamento de rede e o emprego de frequências substancialmente mais elevadas, projeta-se para o 5G a adoção ampliada de soluções de raio cobertura mais reduzido, do tipo small cells ou hot spots WiFi, algumas de alcance limitado a dezenas de metros. Também por essa vertente o poste se revela fundamental, sendo provavelmente a principal infraestrutura candidata à sustentação aérea dos elementos irradiantes dessas small cells 5G. A mesma rede de postes deve ainda servir de suporte ao cabeamento de fibra óptica de conexão e transporte de tráfego (backhaul) das small cells 5G.

A título de ilustração, recente estudo da consultoria Deloitte[4] indica que mesmo nos Estados Unidos seriam necessários investimentos da ordem de US$ 130 a 150 bilhões em fibra óptica em um horizonte de 5 a 7 anos para dotar o país de redes ópticas suficientes para suportar a competição na oferta de banda larga fixa, a cobertura de áreas rurais e o adensamento das redes móveis.

Por tudo isso, o gerenciamento dos postes pelas distribuidoras necessita de aprimoramentos urgentes, considerando que a regularização do passivo é vital nesse processo. As regras de ocupação devem ser claras e respeitadas por todos os agentes, considerando que as normas de segurança se pautam por valores não meramente econômicos e se relacionam com a saúde e a vida da população.

A Resolução Conjunta nº 004/2014 representou um primeiro esforço, ainda que tímido, na busca pela regularização. Previu-se que 2.100 postes seriam regularizados por ano por cada distribuidora, número considerado pouco expressivo diante do legado da ocupação desordenada.

Conforme já mencionado, há na Base de Dados Geográfica da Distribuição (BDGD) da ANEEL o registro de aproximadamente 46 milhões de postes de distribuição de energia elétrica em todo o Brasil

De outra parte, informações da Anatel sustentam que em abril de 2018 havia 4.520 prestadores de banda larga fixa ativos que utilizam meios de acesso confinados e, portanto, demandam infraestrutura de suporte à operação do cabeamento de rede, nas tecnologias xDSL, Cable Modem, FTTH, ETHERNET, ATM, entre outras.

Em locais mais adensados, como capitais e regiões metropolitanas, esse número de prestadores é da ordem de dezenas de concorrentes, os quais disputam o espaço de fixação em postes para lançamento de suas redes. Ocorre que a padronização técnica de postes prevê que uma infraestrutura típica suporta algo entre 4 ou 6 redes sobrepostas na faixa de ocupação reservada a telecomunicações.

Evoluindo a investigação mais granular das realidades locais, apura-se que 80% dos municípios brasileiros contam com no máximo 4 ofertantes competitivos de banda larga devidamente informados à Anatel. Isto é, as condições econômicas de oferta e demanda por serviço nesses mercados não trazem, a priori, uma questão severa de esgotamento da capacidade dos postes em suportar as redes dos prestadores de serviços competitivos.

Já para os demais 20% dos municípios brasileiros, onde estão localizados 47% dos postes, essa é uma preocupação forte que merece uma análise mais detida. Para emular o nível de utilização da capacidade de postes em cada município, acrescenta-se à análise a informação da penetração do serviço de banda larga fixa, isto é, a proporção entre o número de acessos pelo número de domicílios existentes. É intuitivo reconhecer que quanto mais difundido o serviço de banda larga fixa confinada, maior será a ocupação da faixa compartilhada de postes na extensão territorial daquele município.

Dessa forma, assumindo que locais com mais de 4 prestadores concorrentes tendem a enfrentar alguma dificuldade de esgotamento da capacidade disponível em postes e que essa dificuldade segue uma medida proporcional ao nível de atendimento de cada município, chega-se ao número consolidado de até 9 milhões (20%) de postes elegíveis a um esforço de reorganização da ocupação já identificado hoje, conforme ilustrado na Tabela abaixo.

Importante destacar que essa simulação não contempla algumas soluções técnicas como o agrupamento de cabos visando ao uso racional e eficiente de pontos de fixação, tampouco considera peculiaridades regionais como a gestão realizada por algumas Distribuidoras em assegurar que a ocupação não ultrapasse os limites normativos estabelecidos.

Contudo, 9 milhões, isto é, 20% do total postes, representa uma boa e primeira referência analítica de postes possivelmente sujeitos a um esforço de unificação de redes ou de outras soluções técnicas que equacionam o problema da saturação. Naturalmente, somam-se a esse volume os postes com questões de não conformidade técnica na instalação do cabeamento de telecomunicações.

Diante de todo o exposto, cabe profunda reflexão sobre o atual modelo e uma definição clara sobre o que fazer para reverter esse cenário.

A Telefônica não contesta a afirmação das distribuidoras de que a receita efetivamente disponibilizada às mesmas seja insuficiente para remunerar adequadamente os custos associados às atividades de controle e fiscalização dos postes. Entretanto, faz-se válido apontar fatores que, na visão da empresa, contribuem para este cenário.

Neste sentido, a modicidade tarifária aplicada às receitas advindas do compartilhamento dos postes elétricos reduz significativamente os recursos (e até mesmo o incentivo) disponibilizados para as distribuidoras de energia, impossibilitando uma gestão mais eficiente sobre estes ativos.

Por fim, a empresa corrobora com a relevância dos demais problemas citados. Contudo, é importante reconhecer também os esforços coordenados dos diferentes agentes envolvidos para a resolução de tais problemas, analisando os avanços obtidos, bem como os desafios enfrentados pelos mesmos. Como exemplo neste sentido, destaca-se a iniciativa conjunta entre a distribuidora EDP Bandeirante e prestadoras de telecomunicações que resultou na readequação da rede de postes elétricos nos municípios paulistanos de Taubaté, Mogi das Cruzes e Guarulhos. Este caso precisa ser analisado em detalhes e deveria ser visto como uma referência para adequação dos postes, onde os papeis de cada um dos envolvidos estava devidamente delimitado e a coordenação muito bem realizada.

Ainda, é de se dizer que a própria Telefônica tem trabalhado em conjunto com algumas distribuidoras de energia elétrica no desenvolvimento de tecnologia que permite a multiplicação dos pontos de ocupação nos postes, permitindo, além de melhor ordenamento, a atenuação da saturação da ocupação em determinadas localidades.

Vide contribuição.

Qual o problema a ser solucionado?

O maior desafio a ser enfrentado é a ocupação desordenada das redes de distribuição de energia elétrica por prestadores de serviços de telecomunicações, que gera: (i) a redução da qualidade e encarecimento dos serviços de distribuição de energia elétrica; (ii) riscos à segurança da população; e (iii) redução da competitividade do mercado de telecomunicações.

Do meu ponto de vista o que deve ser limitado é quantidade de outorgas por área, em especial dos pequenos provedores. Neste sentido sugiro o estabelecimento de áreas de outorga "Célula Geográfica", definida como um quadrado de lado L, cujos vértices seriam fixados por coordenadas geográficas e nesta célula, licitadas pela ANATEL, haveria um número limitado de pequenos provedores. A este conjunto de células daríamos o nome de Plano Básico de Outorga para Construção de Redes tal qual ocorre com os planos básicos de alocação de canais de radiodifusão. Uma vez limitado o número de outorgados, estes teriam a responsabilidade e o controle da infraestrutura necessária ao serviço, respeitado todos os demais requisitos da prestação quais sejam, interconexão, equipamentos homologados, projeto segundo padrão construtivo de rede elaborado por profissional habilitado, critérios de qualidade, etc. 

A alocação de Células Geográficas não ficaria presa a iniciativa da Anatel, podendo ser sugerida por qualquer empreendedor, onde ela não existisse e submetido a análise da agência reguladora para fins de fixação no plano. Quanto ao preço da outorga e tamanho da área esta poderia levar em consideração parâmetros como: IDH, renda per capta, extensão territorial, interesse de universalização, densidade populacional, etc.

A justificativa de utilização das Células Geográficas para limitação de outorga por área é simples. Ou seja, a estrutura física dos postes não suportam um número infinito de cabos. portanto há que ser limitado. Quanto as vantagens tanto as concessionárias de energia elétrica teriam a quem recorrer quando da ocorrência de problemas quanto a própria ANATEL. Também ajudaria ao outorgado na medida em que com este instrumento de outorga poderiam mais facilmente obter crédito para investimento nas suas redes, visto que o próprio potencial da área explorada já seria de per si a garantia de retorno do investimento. 

Quanto a transição do sistema atual para este novo, uma série de medidas administrativas deveriam ser adotadas, dentre as quais seria interessante o estabelecimento da responsabilidade pela aprovação dos projetos de rede. 

Coloco-me à disposição para contribuir no que for de interesse dos senhores

Qual o problema a ser solucionado?

O maior desafio a ser enfrentado é a ocupação desordenada das redes de distribuição de energia elétrica por prestadores de serviços de telecomunicações, que gera: (i) a redução da qualidade e encarecimento dos serviços de distribuição de energia elétrica; (ii) riscos à segurança da população; e (iii) redução da competitividade do mercado de telecomunicações.

Originalmente os postes eram destinados ao uso pela sempresas de iluminação pública e distribuição de energia elétrica. Posteriormente veio a empresa de telefonia, que lançõu seus cabos, o que ainda dava um certo nível de segurança aos trabalhadores. Com o advento de dezenas de empresas para serviços de TV a cabo, telefonia, dados, ocorre que diversos atores intervêm nos postes, e considerando-se que os cabos da empresa de energia são de 13.800 V e em cabos nús, sem isolamento  resulta em grande número de acidentes, com sequelas e mortes.

Desta forma, não é mais viável o aproveitamento de postes para todos estes serviços.

Não só cabos de sinal, mas também caixas de junção apoiam-se nos cabos guia de sustentação entre os postes. Há necessidade de pessoas para intervir nas redes de dados, o que é um risco elevado devido aos cabos de alta tensão da distribuidora de energia - 13.800 V - serem sem isolamento, nús - e vitimasm não só trabalhadores das empresas de dados, como trabalhadores da construção civil - devido a andaimes, por exemplo..

Qual o problema a ser solucionado?

O maior desafio a ser enfrentado é a ocupação desordenada das redes de distribuição de energia elétrica por prestadores de serviços de telecomunicações, que gera: (i) a redução da qualidade e encarecimento dos serviços de distribuição de energia elétrica; (ii) riscos à segurança da população; e (iii) redução da competitividade do mercado de telecomunicações.

A ocupação desordenada, acontece pela falta de informação, carga burocratica de exigencias feitas pela companhias de energia eletrica, pelo custo do projeto, pela dificuldade do acesso do provedor em possuir autorização. E por ultimo lugar pelo custo do poste para o provedor.

É claro e notorio que a existencia da ocupação desordenada está pautada na falta de informação, custo do projeto e a inviabilidade em obter autorização da concessionaria de energia a ocupação do uso dos postes.

Qual o problema a ser solucionado?

O maior desafio a ser enfrentado é a ocupação desordenada das redes de distribuição de energia elétrica por prestadores de serviços de telecomunicações, que gera: (i) a redução da qualidade e encarecimento dos serviços de distribuição de energia elétrica; (ii) riscos à segurança da população; e (iii) redução da competitividade do mercado de telecomunicações.

A ocupação desordenada é causada pelas empresas clandestinas, sem contrato e sem identificação dos cabos. A ação de fiscalização se faz necessária para a retirarada efetiva do cabo clandestino.
Outro ponto é a necessidade de notificação e multa para as empresas regulares, mas que estão com cabos fora do padrão de instalação, salvo nos casos onde a concessionária realiza manutenção e troca de postes.

Cabos clandestinos, cabos fora do padrão de instalação e a troca de postes, causam os problemas estéticos e de organização da ocupação nos postes.

Qual o problema a ser solucionado?

O maior desafio a ser enfrentado é a ocupação desordenada das redes de distribuição de energia elétrica por prestadores de serviços de telecomunicações, que gera: (i) a redução da qualidade e encarecimento dos serviços de distribuição de energia elétrica; (ii) riscos à segurança da população; e (iii) redução da competitividade do mercado de telecomunicações.

Com mais transparência, maior celeridade e menos burocracia nos processos de análise de ocupação dos pontos de fixação aumentaria significativamente a competição,a segurança e qualidade dos serviços de telecomunicações e de distribuição de energia. 

Se realmente houvesse publicidade dos pontos de fixação ofertados e ocupados, se os prazos de análise dos projetos fossem cumprido como prevê nas normas em até noventa dias e se a gestão dos pontos de fixação fosse feito por uma empresa que tivesse isso como atividade econômica principal. Todos ou a maioria dos problemas relatados seriam dissipados ou resolvidos.

A Agência tem competência para atuar sobre o problema?

Por força do inciso XI do artigo 21 da Constituição Federal, nos termos dos artigos 2º, 8º, 9º e 19, da Lei nº 9.472/1997, a Anatel tem competência para regular os serviços de telecomunicações.

Paralelamente, por força da alínea “b” do inciso XII do artigo 21 da Constituição Federal, nos termos dos artigos 2º e 3º da Lei nº 9.427/1996 c/c art. 29 e 30 da Lei nº 8.987/95, a Aneel tem competência para regular a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica.

A Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional nº 8, de 1995, estabelece no parágrafo único do artigo 73, que caberá ao órgão regulador do detentor da infraestrutura definir as condições para que o compartilhamento da infraestrutura aconteça de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis, transcrição a seguir:

“Art. 73. As prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo terão direito à utilização de postes, dutos, condutos e servidões pertencentes ou controlados por prestadora de serviços de telecomunicações ou de outros serviços de interesse público, de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis.

Parágrafo único. Caberá ao órgão regulador do cessionário dos meios a serem utilizados definir as condições para adequado atendimento do disposto no caput.”

A Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, estabelece que a ANEEL tem por finalidade regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as diretrizes e políticas do governo federal, e dispõe no artigo 3º a competência, entre outras, para estabelecer as cláusulas de prestação dos serviços concedidos:

“Art 3º. Além das atribuições previstas nos incisos II, III, V, VI, VII, X, XI e XII do art. 29 e no art. 30 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, de outras incumbências expressamente previstas em lei e observado o disposto no § 1o, compete à ANEEL:

...

IV - gerir os contratos de concessão ou de permissão de serviços públicos de energia elétrica, de concessão de uso de bem público, bem como fiscalizar, diretamente ou mediante convênios com órgãos estaduais, as concessões, as permissões e a prestação dos serviços de energia elétrica;

...

XIX - regular o serviço concedido, permitido e autorizado e fiscalizar permanentemente sua prestação.”

A Resolução Conjunta nº 001, de 24 de novembro de 1999, estabelece as diretrizes para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica, telecomunicações e petróleo, observando os princípios contidos na Lei n.º 9.427, de 26 de dezembro de 1996, na Lei n.º 9.472, de 16 de julho de 1997, e na Lei n.º 9.478, de 6 de agosto de 1997.

Art. 73. As prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo terão direito à utilização de postes, dutos, condutos e servidões pertencentes ou controlados por prestadora de serviços de telecomunicações ou de outros serviços de interesse público, de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis.

Baseado nesse artigo, a ANEEL deveria estabelecer de fomar justa, não descriminatória, com base em estudos técnicos, o valor do aluguel de postes deve ser regulado, afim de ser isonomico e justo. Sabe-se das diferenças regionais, que devem ser levadas em conta.
Diferenciação de preços para ocupação de postes em polígonos urbanos e rurais.

Isonomia do valor do aluguel dos ocupantes, dentro da região, e principalmente, dentro da mesma concessionária.
Icentivo em relação a inclusão digital na área rural, com valores de ocupação diferenciada, como estímulo para o atendimento das comunidades rurais.

A Agência tem competência para atuar sobre o problema?

Por força do inciso XI do artigo 21 da Constituição Federal, nos termos dos artigos 2º, 8º, 9º e 19, da Lei nº 9.472/1997, a Anatel tem competência para regular os serviços de telecomunicações.

Paralelamente, por força da alínea “b” do inciso XII do artigo 21 da Constituição Federal, nos termos dos artigos 2º e 3º da Lei nº 9.427/1996 c/c art. 29 e 30 da Lei nº 8.987/95, a Aneel tem competência para regular a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica.

A Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional nº 8, de 1995, estabelece no parágrafo único do artigo 73, que caberá ao órgão regulador do detentor da infraestrutura definir as condições para que o compartilhamento da infraestrutura aconteça de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis, transcrição a seguir:

“Art. 73. As prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo terão direito à utilização de postes, dutos, condutos e servidões pertencentes ou controlados por prestadora de serviços de telecomunicações ou de outros serviços de interesse público, de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis.

Parágrafo único. Caberá ao órgão regulador do cessionário dos meios a serem utilizados definir as condições para adequado atendimento do disposto no caput.”

A Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, estabelece que a ANEEL tem por finalidade regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as diretrizes e políticas do governo federal, e dispõe no artigo 3º a competência, entre outras, para estabelecer as cláusulas de prestação dos serviços concedidos:

“Art 3º. Além das atribuições previstas nos incisos II, III, V, VI, VII, X, XI e XII do art. 29 e no art. 30 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, de outras incumbências expressamente previstas em lei e observado o disposto no § 1o, compete à ANEEL:

...

IV - gerir os contratos de concessão ou de permissão de serviços públicos de energia elétrica, de concessão de uso de bem público, bem como fiscalizar, diretamente ou mediante convênios com órgãos estaduais, as concessões, as permissões e a prestação dos serviços de energia elétrica;

...

XIX - regular o serviço concedido, permitido e autorizado e fiscalizar permanentemente sua prestação.”

A Resolução Conjunta nº 001, de 24 de novembro de 1999, estabelece as diretrizes para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica, telecomunicações e petróleo, observando os princípios contidos na Lei n.º 9.427, de 26 de dezembro de 1996, na Lei n.º 9.472, de 16 de julho de 1997, e na Lei n.º 9.478, de 6 de agosto de 1997.