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Anatel

Agência Nacional de Telecomunicações - ANATEL

Sistema de Acompanhamento de Consulta Pública - SACP

Relatório de Contribuições Recebidas

 Data:07/08/2022 18:23:19
 Total de Contribuições:2
 Página:1/2
CONSULTA PÚBLICA Nº 10
 Item:  Parecer Analítico sobre Regras Regulatórias nº 64/COGIR/SEAE/MF
MINISTÉRIO DA FAZENDA Secretaria de Acompanhamento Econômico Parecer Analítico sobre Regras Regulatórias nº 64/COGIR/SEAE/MF Brasília, 10 de março de 2014. Assunto: Contribuição à Consulta Pública nº 10/2014 da Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel, referente a proposta de Alteração dos Planos Básicos de Distribuição de Canais de Retransmissão de Televisão em VHF e UHF – PBRTV e de Televisão Digital – PBTVD. Acesso: Público Ementa: A proposta em exame visa implementar cinquenta e seis exclusões de canais, sendo oito do PBRTV e quarenta e oito do PBTVD. Trata-se de exclusões relacionadas aos canais 52 a 59 e visam ao atendimento do disposto no art. 2º da Portaria MC nº 14/2013, que estabelece diretrizes para a ampliação da disponibilidade de espectro de radiofrequência para atendimento dos objetivos do Plano Nacional de Banda Larga. Após a análise da proposta submetida a comentários em consulta pública, a Seae sugere que a Anatel (i) torne disponível no espaço dedicado às consultas públicas em andamento um link para todas as normas por ela diretamente afetadas; (ii) explique por que a solução tomada é a mais eficiente, sob o ponto de vista da alocação do espectro, para cada um dos casos; (iii) dê provas da existência de que dispõe de mecanismos adequados para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação e (iv) venha a adequar o prazo para a consulta pública. 1 - Introdução 1. A Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (Seae/MF), em consonância com o objetivo traçado pela Anatel, apresenta, por meio deste parecer, as suas contribuições à Consulta Pública nº 10/2014, com a intenção de contribuir para o aprimoramento do arcabouço regulatório do setor, nos termos de suas atribuições legais, definidas na Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011, e no Anexo I ao Decreto nº 7.482, de 16 de maio de 2011. 2. De acordo com o Informe nº 11/ORER/2014 da Gerência de Espectro, Órbita e Radiodifusão da Anatel, a consulta pública visa implementar cinquenta e seis exclusões de canais, sendo oito do PBRTV e quarenta e oito do PBTVD. Trata-se de exclusões relacionadas aos canais 52 a 59 e visam ao atendimento do disposto no art. 2º da Portaria MC nº 14/2013, que estabelece diretrizes para a ampliação da disponibilidade de espectro de radiofrequência para atendimento dos objetivos do Plano Nacional de Banda Larga - PNBL. 3. Como de praxe em casos congêneres, a Anatel pretende, com a consulta pública em apreço, receber contribuições que contemplem, entre outros, aspectos como: (i) uso racional e econômico do espectro de frequências; (ii) impacto econômico das alterações propostas e (iii) condições específicas de propagação, em localidades selecionadas. 2. Análise do Impacto Regulatório (AIR) 2.1. Identificação do Problema 4. A identificação clara e precisa do problema a ser enfrentado pela regulação contribui para o surgimento de soluções. Ela, por si só, delimita as respostas mais adequadas para o problema, tornando-se o primeiro elemento da análise de adequação e oportunidade da regulação. 5. A identificação do problema deve ser acompanhada, sempre que possível, de documentos que detalhem a procedência da preocupação que deu origem à proposta normativa e que explicitem a origem e a plausibilidade dos dados que ancoram os remédios regulatórios propostos. 6. No presente caso, esta Seae entende que: • O problema foi identificado com clareza e precisão e • Os documentos que subsidiam a audiência pública são suficientes para cumprir esse objetivo. 7. Conforme se pode observar no anexo ao Informe nº 11/ORER/2014, as alterações fazem parte dos procedimentos administrativos que a Anatel deve tomar para destinar e distribuir a faixa de 698 MHz a 806 MHz para os objetivos do PNBL. 2.2. Justificativa para a Regulação Proposta 8. A intervenção regulamentar deve basear-se na clara evidência de que o problema existe e de que a ação proposta a ele responde, adequadamente, em termos da sua natureza, dos custos e dos benefícios envolvidos e da inexistência de alternativas viáveis aplicadas à solução do problema. É também recomendável que a regulação decorra de um planejamento prévio e público por parte da agência, o que confere maior transparência e previsibilidade às regras do jogo para os administrados e denota maior racionalidade nas operações do regulador. 9. No presente caso, esta Seae entende que: • As informações levadas ao público pelo regulador justificam a intervenção do regulador; • Os dados disponibilizados em consulta pública permitem identificar coerência entre a proposta apresentada e o problema identificado e • A normatização decorre de planejamento previamente formalizado em documento público. 10. Conforme expusemos acima, as exclusões de canais decorrem do atendimento do disposto no art. 2º da Portaria MC nº 14/2013. 2.3. Base Legal 11. O processo regulatório deve ser estruturado de forma que todas as decisões estejam legalmente amparadas. Além disso, é importante informar à sociedade sobre eventuais alterações ou revogações de outras normas, bem como sobre a necessidade de futura regulação em decorrência da adoção da norma posta em consulta. No caso em análise, a Seae entende que: • A base legal da regulação foi adequadamente identificada; • Foram apresentadas as normas alteradas, implícita ou explicitamente, pela proposta; • Detectou-se a necessidade de revogação ou alteração de norma preexistente e • O regulador informou sobre a necessidade de futura regulação da norma. 12. Segundo o Informe que acompanha a consulta pública, a sua base legal encontra-se: • na Lei Geral de Telecomunicações (LGT); • no Decreto n.º 5.820, de 29 de junho de 2006, alterado pelo Decreto n.º 8.061, de 29 de julho; • no Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução n.º 612, de 29 de abril de 2013; • no Regulamento Técnico para a Prestação dos Serviços de Radiodifusão de Sons e Imagens e de Retransmissão de Televisão, aprovado pela Resolução n.º 284, de 7 de dezembro de2001, alterado pela Resolução n.º 398, de 7 de abril de 2005, e pela Resolução n.º 583, de27 de março de 2012; • no Plano Básico de Distribuição de Canais de Televisão Digital, aprovado pela Resolução n.º 407, de 10 de junho de 2005 e Planos Básicos de Distribuição de Canais de Televisão em VHF e UHF e de Retransmissão de Televisão em VHF e UHF, aprovados pela Resolução n.º 291, de 13 de fevereiro de 2002; • na Portaria MC nº 14, de 6 de fevereiro de 2013; • na portaria MC nº 652, de 10 de outubro de 2006; • no Ato Anatel nº 780, de 7 de fevereiro de 2012; • no Ato Anatel nº 3.258, de 13 de junho de 2012; • no Ato Anatel nº 5.806, de 8 de outubro de 2012. 13. Esta Secretaria sugere que, em consultas públicas futuras, a Anatel torne disponível no espaço dedicado às consultas públicas em andamento um link para todas as normas por ela diretamente afetadas. 2.4. Efeitos da Regulação sobre a Sociedade 14. A distribuição dos custos e dos benefícios entre os diversos agrupamentos sociais deve ser transparente, até mesmo em função de os custos da regulação, de um modo geral, não recaírem sobre o segmento social beneficiário da medida. Nesse contexto, a regulação poderá carrear efeitos desproporcionais sobre regiões ou grupos específicos. 15. Considerados esses aspectos, a Seae entende que: • A agência discriminou claramente quais os atores onerados com a proposta e • Não há mecanismos adequados para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação. 16. De acordo com o Informe nº 11/ORER/2014 da Gerência de Espectro, Órbita e Radiodifusão da Anatel: “4.8 A presente proposta de Consulta Pública envolve especialmente: entidades representativas do setor de radiodifusão; os atuais prestadores de serviços de radiodifusão de sons e imagens; eventuais novos interessados em prestar serviços de radiodifusão de sons e imagens; o setor público representado pelo Ministério das Comunicações e pela própria Anatel, como gestora do espectro radioelétrico e responsável pelos respectivos planos de canais.” 17. Por outro lado, a Anatel não trouxe a lume qualquer sinalização de que disponha de mecanismos adequados para monitorar o impacto da regulação proposta. Antes, em informes anteriores (a exemplo do Informe nº 10/ORER/2014) – como temos assinalado em todos os pareceres referentes a alterações de canais -, a Anatel afirmou categoricamente não ter sido capaz de “revisar todas as coordenadas geográficas das estações, corrigir possíveis ambiguidades entre as potências dos canais analógicos e dos respectivos pares digitais, e tampouco verificar a viabilidade técnica de cada uma das alterações e inclusões propostas”. Em razão disso, a agência esclarecia que seria necessário realizar análises posteriores à publicação das consultas públicas para verificar eventuais erros de informações importantes e evitar efetivações errôneas. 18. É certo que, naqueles casos, as consultas públicas estavam voltadas para a substituição dos canais analógicos pelos canais digitais por conta do switch off – ao passo que a presente consulta pública se dedica a limpar a faixa de 700MHz “para atendimento dos objetivos do PNBL, pela adoção de tecnologias de banda larga móvel de quarta geração”, nos termos do art. 2º, §1º, II a Portaria MC nº 14/2013. Mas aquela mesma preocupação, apesar de não constar do Informe nº 11/ORER/2014, é extensível à presente consulta pública, em razão de argumento, uma vez mais, retirado dos informes que instruíram as consultas anteriores – inclusive a CP/9/2014: “(...) [A] limitação de tempo imposta pelas políticas públicas visando a realização de procedimento licitatório para a prestação de serviços de telecomunicações na faixa de radiofrequências de 698 MHz e 806 MHz pode ter prejudicado a identificação precisa de todas as alterações técnicas necessárias para a elaboração das Consultas Públicas.” 19. Ou seja, a dedicação ao leilão das novas faixas de operação do 4G – serviço que ocupará precisamente a faixa de 700 MHz hoje ocupada pelos canais 52 a 69 da TV aberta – tem impedido que a Anatel proceda à devida análise técnica relacionada à realocação da TV aberta em novos canais. 20. Ante o exposto e o apurado em consultas públicas congêneres anteriores, não há indícios de que a Anatel disponha de mecanismos próprios para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação. 2.5. Custos e Benefícios 21. A estimação dos custos e dos benefícios da ação governamental e das alternativas viáveis é condição necessária para a aferição da eficiência da regulação proposta, calcada nos menores custos associados aos maiores benefícios. Nas hipóteses em que o custo da coleta de dados quantitativos for elevado ou quando não houver consenso em como valorar os benefícios, a sugestão é que o regulador proceda a uma avaliação qualitativa que demonstre a possibilidade de os benefícios da proposta superarem os custos envolvidos. 22. No presente caso, a Seae entende que: • Foram apresentados os custos associados à adoção da norma, inclusive os de caráter não financeiro e • Foram apresentados os benefícios associados à adoção da norma, inclusive os de caráter não financeiro. 23. Como descrito no Informe nº 11/ORER/2014: “4.4 Especificamente quanto aos serviços de radiodifusão, o art. 211 da LGT determina que compete à Anatel elaborar e manter planos básicos de distribuição de canais, levando em conta, inclusive, os aspectos concernentes à evolução tecnológica, ficando a outorga dos serviços excluída das atribuições desta Agência. 4.5 Para a elaboração e atualização dos Planos Básicos, a Agência tem considerado tanto o uso racional e eficiente das radiofrequências quanto as políticas públicas para o setor, bem como práticas consolidadas de engenharia de espectro.” 24. Conforme elucidado no item anterior, consideramos que, diante do exposto nos informes prévios e dado o teor da presente consulta pública, a Anatel não teria capacidade de, no presente caso, quantificar esses custos, embora os identifique. 2.6. Opções à Regulação 25. A opção regulatória deve ser cotejada face às alternativas capazes de promover a solução do problema – devendo-se considerar como alternativa à regulação a própria possibilidade de não regular. 26. Com base nos documentos disponibilizados pela agência, a Seae entende que: • Não foram apresentadas as alternativas eventualmente estudadas. 27. Como adiantamos acima, os informes que instruíram as consultas congêneres anteriores, como o Informe nº 10/ORER/2014, descrevem que: “(...) [A] limitação de tempo imposta pelas políticas públicas visando a realização de procedimento licitatório para a prestação de serviços de telecomunicações na faixa de radiofrequências de 698 MHz e 806 MHz pode ter prejudicado a identificação precisa de todas as alterações técnicas necessárias para a elaboração das Consultas Públicas.” 28. Em outras palavras, um fato exógeno – a urgência determinada pela política pública referente ao dividendo digital – teria interferido na habilidade de a Anatel proceder prévia e tempestivamente à análise de impacto regulatório. 3. Análise do Impacto Concorrencial 29. Os impactos à concorrência foram avaliados a partir da metodologia desenvolvida pela OCDE, que consiste em um conjunto de questões a serem verificadas na análise do impacto de políticas públicas sobre a concorrência. O impacto competitivo poderia ocorrer por meio da: i) limitação no número ou variedade de fornecedores; ii) limitação na concorrência entre empresas; e iii) diminuição do incentivo à competição. 30. Acreditamos que a avaliação do efeito concorrencial líquido da norma dependa de respostas que não foram trazidas nos itens anteriores. Um exemplo ocorre no caso de a alteração proposta interferir no sinal de um concorrente, ou no caso de uma posição, ou canal conferir vantagem competitiva a um dos agentes econômicos. 31. Ante o exposto, esta Secretaria se vê incapacitada para avaliar adequadamente se há potencial anticompetitivo na presente proposta. 4. Análise Suplementar 32. A diversidade das informações colhidas no processo de audiências e consultas públicas constitui elemento de inestimável valor, pois permite a descoberta de eventuais falhas regulatórias não previstas pelas agências reguladoras. 33. Nesse contexto, as audiências e consultas públicas, ao contribuírem para aperfeiçoar ou complementar a percepção dos agentes, induzem ao acerto das decisões e à transparência das regras regulatórias. Portanto, a participação da sociedade como baliza para a tomada de decisão do órgão regulador tem o potencial de permitir o aperfeiçoamento dos processos decisórios, por meio da reunião de informações e de opiniões que ofereçam visão mais completa dos fatos, agregando maior eficiência, transparência e legitimidade ao arcabouço regulatório. 34. Nessa linha, esta Secretaria verificou que, no curso do processo de normatização: • Não existem outras questões relevantes que deveriam ser tratadas pela norma; • A norma apresenta redação clara; • Não houve audiência pública ou evento presencial para debater a norma; • O prazo para a consulta pública não foi adequado; e • Não houve barreiras de qualquer natureza à manifestação em sede de consulta pública. 35. A Seae acredita que, dada a natureza desta consulta pública, cujo objetivo é colher dados prioritariamente das próprias operadoras, a ausência de audiência pública voltada para a participação popular não prejudica a transparência e o aperfeiçoamento das regras regulatórias. Entretanto, acreditamos que o prazo de 11 dias franqueado à consulta pública, além de inconsistente com aquele que a Anatel tradicionalmente franqueava a expedientes análogos, não leva em consideração feriado nacional que antecede a data de entrega. 5. Considerações Finais 36. A Seae reconhece o aperfeiçoamento da Anatel com relação a consultas públicas prévias voltadas para a alteração de planos de distribuição de canais. Por outro lado, considera desejável o aperfeiçoamento dos procedimentos de consulta pública da agência mediante o suprimento das lacunas remanescentes apontadas no corpo do texto deste parecer. Nesse sentido, sugere-se que a Anatel (i) torne disponível no espaço dedicado às consultas públicas em andamento um link para todas as normas por ela diretamente afetadas; (ii) explique por que a solução tomada é a mais eficiente, sob o ponto de vista da alocação do espectro, para cada um dos casos; (iii) dê provas de que dispõe de mecanismos adequados para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação do espectro e (iv) venha a adequar o prazo para a consulta pública. ROBERTO DOMINGOS TAUFICK Assessor Técnico MARCELO DE MATOS RAMOS Coordenador-Geral de Indústrias de Rede e Setor Financeiro De acordo. LEONARDO LIMA CHAGAS Assessor Especial PABLO FONSECA PEREIRA DOS SANTOS Secretário de Acompanhamento Econômico
Contribuição N°: 1
ID da Contribuição: 70604
Autor da Contribuição: cogcm
Entidade: --
Área de atuação: --
Data da Contribuição: 10/03/2014 14:20:43
Contribuição: MINISTÉRIO DA FAZENDA Secretaria de Acompanhamento Econômico Parecer Analítico sobre Regras Regulatórias nº 64/COGIR/SEAE/MF Brasília, 10 de março de 2014. Assunto: Contribuição à Consulta Pública nº 10/2014 da Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel, referente a proposta de Alteração dos Planos Básicos de Distribuição de Canais de Retransmissão de Televisão em VHF e UHF – PBRTV e de Televisão Digital – PBTVD. Acesso: Público Ementa: A proposta em exame visa implementar cinquenta e seis exclusões de canais, sendo oito do PBRTV e quarenta e oito do PBTVD. Trata-se de exclusões relacionadas aos canais 52 a 59 e visam ao atendimento do disposto no art. 2º da Portaria MC nº 14/2013, que estabelece diretrizes para a ampliação da disponibilidade de espectro de radiofrequência para atendimento dos objetivos do Plano Nacional de Banda Larga. Após a análise da proposta submetida a comentários em consulta pública, a Seae sugere que a Anatel (i) torne disponível no espaço dedicado às consultas públicas em andamento um link para todas as normas por ela diretamente afetadas; (ii) explique por que a solução tomada é a mais eficiente, sob o ponto de vista da alocação do espectro, para cada um dos casos; (iii) dê provas da existência de que dispõe de mecanismos adequados para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação e (iv) venha a adequar o prazo para a consulta pública. 1 - Introdução 1. A Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (Seae/MF), em consonância com o objetivo traçado pela Anatel, apresenta, por meio deste parecer, as suas contribuições à Consulta Pública nº 10/2014, com a intenção de contribuir para o aprimoramento do arcabouço regulatório do setor, nos termos de suas atribuições legais, definidas na Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011, e no Anexo I ao Decreto nº 7.482, de 16 de maio de 2011. 2. De acordo com o Informe nº 11/ORER/2014 da Gerência de Espectro, Órbita e Radiodifusão da Anatel, a consulta pública visa implementar cinquenta e seis exclusões de canais, sendo oito do PBRTV e quarenta e oito do PBTVD. Trata-se de exclusões relacionadas aos canais 52 a 59 e visam ao atendimento do disposto no art. 2º da Portaria MC nº 14/2013, que estabelece diretrizes para a ampliação da disponibilidade de espectro de radiofrequência para atendimento dos objetivos do Plano Nacional de Banda Larga - PNBL. 3. Como de praxe em casos congêneres, a Anatel pretende, com a consulta pública em apreço, receber contribuições que contemplem, entre outros, aspectos como: (i) uso racional e econômico do espectro de frequências; (ii) impacto econômico das alterações propostas e (iii) condições específicas de propagação, em localidades selecionadas. 2. Análise do Impacto Regulatório (AIR) 2.1. Identificação do Problema 4. A identificação clara e precisa do problema a ser enfrentado pela regulação contribui para o surgimento de soluções. Ela, por si só, delimita as respostas mais adequadas para o problema, tornando-se o primeiro elemento da análise de adequação e oportunidade da regulação. 5. A identificação do problema deve ser acompanhada, sempre que possível, de documentos que detalhem a procedência da preocupação que deu origem à proposta normativa e que explicitem a origem e a plausibilidade dos dados que ancoram os remédios regulatórios propostos. 6. No presente caso, esta Seae entende que: • O problema foi identificado com clareza e precisão e • Os documentos que subsidiam a audiência pública são suficientes para cumprir esse objetivo. 7. Conforme se pode observar no anexo ao Informe nº 11/ORER/2014, as alterações fazem parte dos procedimentos administrativos que a Anatel deve tomar para destinar e distribuir a faixa de 698 MHz a 806 MHz para os objetivos do PNBL. 2.2. Justificativa para a Regulação Proposta 8. A intervenção regulamentar deve basear-se na clara evidência de que o problema existe e de que a ação proposta a ele responde, adequadamente, em termos da sua natureza, dos custos e dos benefícios envolvidos e da inexistência de alternativas viáveis aplicadas à solução do problema. É também recomendável que a regulação decorra de um planejamento prévio e público por parte da agência, o que confere maior transparência e previsibilidade às regras do jogo para os administrados e denota maior racionalidade nas operações do regulador. 9. No presente caso, esta Seae entende que: • As informações levadas ao público pelo regulador justificam a intervenção do regulador; • Os dados disponibilizados em consulta pública permitem identificar coerência entre a proposta apresentada e o problema identificado e • A normatização decorre de planejamento previamente formalizado em documento público. 10. Conforme expusemos acima, as exclusões de canais decorrem do atendimento do disposto no art. 2º da Portaria MC nº 14/2013. 2.3. Base Legal 11. O processo regulatório deve ser estruturado de forma que todas as decisões estejam legalmente amparadas. Além disso, é importante informar à sociedade sobre eventuais alterações ou revogações de outras normas, bem como sobre a necessidade de futura regulação em decorrência da adoção da norma posta em consulta. No caso em análise, a Seae entende que: • A base legal da regulação foi adequadamente identificada; • Foram apresentadas as normas alteradas, implícita ou explicitamente, pela proposta; • Detectou-se a necessidade de revogação ou alteração de norma preexistente e • O regulador informou sobre a necessidade de futura regulação da norma. 12. Segundo o Informe que acompanha a consulta pública, a sua base legal encontra-se: • na Lei Geral de Telecomunicações (LGT); • no Decreto n.º 5.820, de 29 de junho de 2006, alterado pelo Decreto n.º 8.061, de 29 de julho; • no Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução n.º 612, de 29 de abril de 2013; • no Regulamento Técnico para a Prestação dos Serviços de Radiodifusão de Sons e Imagens e de Retransmissão de Televisão, aprovado pela Resolução n.º 284, de 7 de dezembro de2001, alterado pela Resolução n.º 398, de 7 de abril de 2005, e pela Resolução n.º 583, de27 de março de 2012; • no Plano Básico de Distribuição de Canais de Televisão Digital, aprovado pela Resolução n.º 407, de 10 de junho de 2005 e Planos Básicos de Distribuição de Canais de Televisão em VHF e UHF e de Retransmissão de Televisão em VHF e UHF, aprovados pela Resolução n.º 291, de 13 de fevereiro de 2002; • na Portaria MC nº 14, de 6 de fevereiro de 2013; • na portaria MC nº 652, de 10 de outubro de 2006; • no Ato Anatel nº 780, de 7 de fevereiro de 2012; • no Ato Anatel nº 3.258, de 13 de junho de 2012; • no Ato Anatel nº 5.806, de 8 de outubro de 2012. 13. Esta Secretaria sugere que, em consultas públicas futuras, a Anatel torne disponível no espaço dedicado às consultas públicas em andamento um link para todas as normas por ela diretamente afetadas. 2.4. Efeitos da Regulação sobre a Sociedade 14. A distribuição dos custos e dos benefícios entre os diversos agrupamentos sociais deve ser transparente, até mesmo em função de os custos da regulação, de um modo geral, não recaírem sobre o segmento social beneficiário da medida. Nesse contexto, a regulação poderá carrear efeitos desproporcionais sobre regiões ou grupos específicos. 15. Considerados esses aspectos, a Seae entende que: • A agência discriminou claramente quais os atores onerados com a proposta e • Não há mecanismos adequados para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação. 16. De acordo com o Informe nº 11/ORER/2014 da Gerência de Espectro, Órbita e Radiodifusão da Anatel: “4.8 A presente proposta de Consulta Pública envolve especialmente: entidades representativas do setor de radiodifusão; os atuais prestadores de serviços de radiodifusão de sons e imagens; eventuais novos interessados em prestar serviços de radiodifusão de sons e imagens; o setor público representado pelo Ministério das Comunicações e pela própria Anatel, como gestora do espectro radioelétrico e responsável pelos respectivos planos de canais.” 17. Por outro lado, a Anatel não trouxe a lume qualquer sinalização de que disponha de mecanismos adequados para monitorar o impacto da regulação proposta. Antes, em informes anteriores (a exemplo do Informe nº 10/ORER/2014) – como temos assinalado em todos os pareceres referentes a alterações de canais -, a Anatel afirmou categoricamente não ter sido capaz de “revisar todas as coordenadas geográficas das estações, corrigir possíveis ambiguidades entre as potências dos canais analógicos e dos respectivos pares digitais, e tampouco verificar a viabilidade técnica de cada uma das alterações e inclusões propostas”. Em razão disso, a agência esclarecia que seria necessário realizar análises posteriores à publicação das consultas públicas para verificar eventuais erros de informações importantes e evitar efetivações errôneas. 18. É certo que, naqueles casos, as consultas públicas estavam voltadas para a substituição dos canais analógicos pelos canais digitais por conta do switch off – ao passo que a presente consulta pública se dedica a limpar a faixa de 700MHz “para atendimento dos objetivos do PNBL, pela adoção de tecnologias de banda larga móvel de quarta geração”, nos termos do art. 2º, §1º, II a Portaria MC nº 14/2013. Mas aquela mesma preocupação, apesar de não constar do Informe nº 11/ORER/2014, é extensível à presente consulta pública, em razão de argumento, uma vez mais, retirado dos informes que instruíram as consultas anteriores – inclusive a CP/9/2014: “(...) [A] limitação de tempo imposta pelas políticas públicas visando a realização de procedimento licitatório para a prestação de serviços de telecomunicações na faixa de radiofrequências de 698 MHz e 806 MHz pode ter prejudicado a identificação precisa de todas as alterações técnicas necessárias para a elaboração das Consultas Públicas.” 19. Ou seja, a dedicação ao leilão das novas faixas de operação do 4G – serviço que ocupará precisamente a faixa de 700 MHz hoje ocupada pelos canais 52 a 69 da TV aberta – tem impedido que a Anatel proceda à devida análise técnica relacionada à realocação da TV aberta em novos canais. 20. Ante o exposto e o apurado em consultas públicas congêneres anteriores, não há indícios de que a Anatel disponha de mecanismos próprios para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação. 2.5. Custos e Benefícios 21. A estimação dos custos e dos benefícios da ação governamental e das alternativas viáveis é condição necessária para a aferição da eficiência da regulação proposta, calcada nos menores custos associados aos maiores benefícios. Nas hipóteses em que o custo da coleta de dados quantitativos for elevado ou quando não houver consenso em como valorar os benefícios, a sugestão é que o regulador proceda a uma avaliação qualitativa que demonstre a possibilidade de os benefícios da proposta superarem os custos envolvidos. 22. No presente caso, a Seae entende que: • Foram apresentados os custos associados à adoção da norma, inclusive os de caráter não financeiro e • Foram apresentados os benefícios associados à adoção da norma, inclusive os de caráter não financeiro. 23. Como descrito no Informe nº 11/ORER/2014: “4.4 Especificamente quanto aos serviços de radiodifusão, o art. 211 da LGT determina que compete à Anatel elaborar e manter planos básicos de distribuição de canais, levando em conta, inclusive, os aspectos concernentes à evolução tecnológica, ficando a outorga dos serviços excluída das atribuições desta Agência. 4.5 Para a elaboração e atualização dos Planos Básicos, a Agência tem considerado tanto o uso racional e eficiente das radiofrequências quanto as políticas públicas para o setor, bem como práticas consolidadas de engenharia de espectro.” 24. Conforme elucidado no item anterior, consideramos que, diante do exposto nos informes prévios e dado o teor da presente consulta pública, a Anatel não teria capacidade de, no presente caso, quantificar esses custos, embora os identifique. 2.6. Opções à Regulação 25. A opção regulatória deve ser cotejada face às alternativas capazes de promover a solução do problema – devendo-se considerar como alternativa à regulação a própria possibilidade de não regular. 26. Com base nos documentos disponibilizados pela agência, a Seae entende que: • Não foram apresentadas as alternativas eventualmente estudadas. 27. Como adiantamos acima, os informes que instruíram as consultas congêneres anteriores, como o Informe nº 10/ORER/2014, descrevem que: “(...) [A] limitação de tempo imposta pelas políticas públicas visando a realização de procedimento licitatório para a prestação de serviços de telecomunicações na faixa de radiofrequências de 698 MHz e 806 MHz pode ter prejudicado a identificação precisa de todas as alterações técnicas necessárias para a elaboração das Consultas Públicas.” 28. Em outras palavras, um fato exógeno – a urgência determinada pela política pública referente ao dividendo digital – teria interferido na habilidade de a Anatel proceder prévia e tempestivamente à análise de impacto regulatório. 3. Análise do Impacto Concorrencial 29. Os impactos à concorrência foram avaliados a partir da metodologia desenvolvida pela OCDE, que consiste em um conjunto de questões a serem verificadas na análise do impacto de políticas públicas sobre a concorrência. O impacto competitivo poderia ocorrer por meio da: i) limitação no número ou variedade de fornecedores; ii) limitação na concorrência entre empresas; e iii) diminuição do incentivo à competição. 30. Acreditamos que a avaliação do efeito concorrencial líquido da norma dependa de respostas que não foram trazidas nos itens anteriores. Um exemplo ocorre no caso de a alteração proposta interferir no sinal de um concorrente, ou no caso de uma posição, ou canal conferir vantagem competitiva a um dos agentes econômicos. 31. Ante o exposto, esta Secretaria se vê incapacitada para avaliar adequadamente se há potencial anticompetitivo na presente proposta. 4. Análise Suplementar 32. A diversidade das informações colhidas no processo de audiências e consultas públicas constitui elemento de inestimável valor, pois permite a descoberta de eventuais falhas regulatórias não previstas pelas agências reguladoras. 33. Nesse contexto, as audiências e consultas públicas, ao contribuírem para aperfeiçoar ou complementar a percepção dos agentes, induzem ao acerto das decisões e à transparência das regras regulatórias. Portanto, a participação da sociedade como baliza para a tomada de decisão do órgão regulador tem o potencial de permitir o aperfeiçoamento dos processos decisórios, por meio da reunião de informações e de opiniões que ofereçam visão mais completa dos fatos, agregando maior eficiência, transparência e legitimidade ao arcabouço regulatório. 34. Nessa linha, esta Secretaria verificou que, no curso do processo de normatização: • Não existem outras questões relevantes que deveriam ser tratadas pela norma; • A norma apresenta redação clara; • Não houve audiência pública ou evento presencial para debater a norma; • O prazo para a consulta pública não foi adequado; e • Não houve barreiras de qualquer natureza à manifestação em sede de consulta pública. 35. A Seae acredita que, dada a natureza desta consulta pública, cujo objetivo é colher dados prioritariamente das próprias operadoras, a ausência de audiência pública voltada para a participação popular não prejudica a transparência e o aperfeiçoamento das regras regulatórias. Entretanto, acreditamos que o prazo de 11 dias franqueado à consulta pública, além de inconsistente com aquele que a Anatel tradicionalmente franqueava a expedientes análogos, não leva em consideração feriado nacional que antecede a data de entrega. 5. Considerações Finais 36. A Seae reconhece o aperfeiçoamento da Anatel com relação a consultas públicas prévias voltadas para a alteração de planos de distribuição de canais. Por outro lado, considera desejável o aperfeiçoamento dos procedimentos de consulta pública da agência mediante o suprimento das lacunas remanescentes apontadas no corpo do texto deste parecer. Nesse sentido, sugere-se que a Anatel (i) torne disponível no espaço dedicado às consultas públicas em andamento um link para todas as normas por ela diretamente afetadas; (ii) explique por que a solução tomada é a mais eficiente, sob o ponto de vista da alocação do espectro, para cada um dos casos; (iii) dê provas de que dispõe de mecanismos adequados para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação do espectro e (iv) venha a adequar o prazo para a consulta pública. ROBERTO DOMINGOS TAUFICK Assessor Técnico MARCELO DE MATOS RAMOS Coordenador-Geral de Indústrias de Rede e Setor Financeiro De acordo. LEONARDO LIMA CHAGAS Assessor Especial PABLO FONSECA PEREIRA DOS SANTOS Secretário de Acompanhamento Econômico
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CONSULTA PÚBLICA Nº 10
 Item:  Parecer Analítico sobre Regras Regulatórias nº 64/COGIR/SEAE/MF
MINISTÉRIO DA FAZENDA Secretaria de Acompanhamento Econômico Parecer Analítico sobre Regras Regulatórias nº 64/COGIR/SEAE/MF Brasília, 10 de março de 2014. Assunto: Contribuição à Consulta Pública nº 10/2014 da Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel, referente a proposta de Alteração dos Planos Básicos de Distribuição de Canais de Retransmissão de Televisão em VHF e UHF – PBRTV e de Televisão Digital – PBTVD. Acesso: Público Ementa: A proposta em exame visa implementar cinquenta e seis exclusões de canais, sendo oito do PBRTV e quarenta e oito do PBTVD. Trata-se de exclusões relacionadas aos canais 52 a 59 e visam ao atendimento do disposto no art. 2º da Portaria MC nº 14/2013, que estabelece diretrizes para a ampliação da disponibilidade de espectro de radiofrequência para atendimento dos objetivos do Plano Nacional de Banda Larga. Após a análise da proposta submetida a comentários em consulta pública, a Seae sugere que a Anatel (i) torne disponível no espaço dedicado às consultas públicas em andamento um link para todas as normas por ela diretamente afetadas; (ii) explique por que a solução tomada é a mais eficiente, sob o ponto de vista da alocação do espectro, para cada um dos casos; (iii) dê provas da existência de que dispõe de mecanismos adequados para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação e (iv) venha a adequar o prazo para a consulta pública. 1 - Introdução 1. A Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (Seae/MF), em consonância com o objetivo traçado pela Anatel, apresenta, por meio deste parecer, as suas contribuições à Consulta Pública nº 10/2014, com a intenção de contribuir para o aprimoramento do arcabouço regulatório do setor, nos termos de suas atribuições legais, definidas na Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011, e no Anexo I ao Decreto nº 7.482, de 16 de maio de 2011. 2. De acordo com o Informe nº 11/ORER/2014 da Gerência de Espectro, Órbita e Radiodifusão da Anatel, a consulta pública visa implementar cinquenta e seis exclusões de canais, sendo oito do PBRTV e quarenta e oito do PBTVD. Trata-se de exclusões relacionadas aos canais 52 a 59 e visam ao atendimento do disposto no art. 2º da Portaria MC nº 14/2013, que estabelece diretrizes para a ampliação da disponibilidade de espectro de radiofrequência para atendimento dos objetivos do Plano Nacional de Banda Larga - PNBL. 3. Como de praxe em casos congêneres, a Anatel pretende, com a consulta pública em apreço, receber contribuições que contemplem, entre outros, aspectos como: (i) uso racional e econômico do espectro de frequências; (ii) impacto econômico das alterações propostas e (iii) condições específicas de propagação, em localidades selecionadas. 2. Análise do Impacto Regulatório (AIR) 2.1. Identificação do Problema 4. A identificação clara e precisa do problema a ser enfrentado pela regulação contribui para o surgimento de soluções. Ela, por si só, delimita as respostas mais adequadas para o problema, tornando-se o primeiro elemento da análise de adequação e oportunidade da regulação. 5. A identificação do problema deve ser acompanhada, sempre que possível, de documentos que detalhem a procedência da preocupação que deu origem à proposta normativa e que explicitem a origem e a plausibilidade dos dados que ancoram os remédios regulatórios propostos. 6. No presente caso, esta Seae entende que: • O problema foi identificado com clareza e precisão e • Os documentos que subsidiam a audiência pública são suficientes para cumprir esse objetivo. 7. Conforme se pode observar no anexo ao Informe nº 11/ORER/2014, as alterações fazem parte dos procedimentos administrativos que a Anatel deve tomar para destinar e distribuir a faixa de 698 MHz a 806 MHz para os objetivos do PNBL. 2.2. Justificativa para a Regulação Proposta 8. A intervenção regulamentar deve basear-se na clara evidência de que o problema existe e de que a ação proposta a ele responde, adequadamente, em termos da sua natureza, dos custos e dos benefícios envolvidos e da inexistência de alternativas viáveis aplicadas à solução do problema. É também recomendável que a regulação decorra de um planejamento prévio e público por parte da agência, o que confere maior transparência e previsibilidade às regras do jogo para os administrados e denota maior racionalidade nas operações do regulador. 9. No presente caso, esta Seae entende que: • As informações levadas ao público pelo regulador justificam a intervenção do regulador; • Os dados disponibilizados em consulta pública permitem identificar coerência entre a proposta apresentada e o problema identificado e • A normatização decorre de planejamento previamente formalizado em documento público. 10. Conforme expusemos acima, as exclusões de canais decorrem do atendimento do disposto no art. 2º da Portaria MC nº 14/2013. 2.3. Base Legal 11. O processo regulatório deve ser estruturado de forma que todas as decisões estejam legalmente amparadas. Além disso, é importante informar à sociedade sobre eventuais alterações ou revogações de outras normas, bem como sobre a necessidade de futura regulação em decorrência da adoção da norma posta em consulta. No caso em análise, a Seae entende que: • A base legal da regulação foi adequadamente identificada; • Foram apresentadas as normas alteradas, implícita ou explicitamente, pela proposta; • Detectou-se a necessidade de revogação ou alteração de norma preexistente e • O regulador informou sobre a necessidade de futura regulação da norma. 12. Segundo o Informe que acompanha a consulta pública, a sua base legal encontra-se: • na Lei Geral de Telecomunicações (LGT); • no Decreto n.º 5.820, de 29 de junho de 2006, alterado pelo Decreto n.º 8.061, de 29 de julho; • no Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução n.º 612, de 29 de abril de 2013; • no Regulamento Técnico para a Prestação dos Serviços de Radiodifusão de Sons e Imagens e de Retransmissão de Televisão, aprovado pela Resolução n.º 284, de 7 de dezembro de2001, alterado pela Resolução n.º 398, de 7 de abril de 2005, e pela Resolução n.º 583, de27 de março de 2012; • no Plano Básico de Distribuição de Canais de Televisão Digital, aprovado pela Resolução n.º 407, de 10 de junho de 2005 e Planos Básicos de Distribuição de Canais de Televisão em VHF e UHF e de Retransmissão de Televisão em VHF e UHF, aprovados pela Resolução n.º 291, de 13 de fevereiro de 2002; • na Portaria MC nº 14, de 6 de fevereiro de 2013; • na portaria MC nº 652, de 10 de outubro de 2006; • no Ato Anatel nº 780, de 7 de fevereiro de 2012; • no Ato Anatel nº 3.258, de 13 de junho de 2012; • no Ato Anatel nº 5.806, de 8 de outubro de 2012. 13. Esta Secretaria sugere que, em consultas públicas futuras, a Anatel torne disponível no espaço dedicado às consultas públicas em andamento um link para todas as normas por ela diretamente afetadas. 2.4. Efeitos da Regulação sobre a Sociedade 14. A distribuição dos custos e dos benefícios entre os diversos agrupamentos sociais deve ser transparente, até mesmo em função de os custos da regulação, de um modo geral, não recaírem sobre o segmento social beneficiário da medida. Nesse contexto, a regulação poderá carrear efeitos desproporcionais sobre regiões ou grupos específicos. 15. Considerados esses aspectos, a Seae entende que: • A agência discriminou claramente quais os atores onerados com a proposta e • Não há mecanismos adequados para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação. 16. De acordo com o Informe nº 11/ORER/2014 da Gerência de Espectro, Órbita e Radiodifusão da Anatel: “4.8 A presente proposta de Consulta Pública envolve especialmente: entidades representativas do setor de radiodifusão; os atuais prestadores de serviços de radiodifusão de sons e imagens; eventuais novos interessados em prestar serviços de radiodifusão de sons e imagens; o setor público representado pelo Ministério das Comunicações e pela própria Anatel, como gestora do espectro radioelétrico e responsável pelos respectivos planos de canais.” 17. Por outro lado, a Anatel não trouxe a lume qualquer sinalização de que disponha de mecanismos adequados para monitorar o impacto da regulação proposta. Antes, em informes anteriores (a exemplo do Informe nº 10/ORER/2014) – como temos assinalado em todos os pareceres referentes a alterações de canais -, a Anatel afirmou categoricamente não ter sido capaz de “revisar todas as coordenadas geográficas das estações, corrigir possíveis ambiguidades entre as potências dos canais analógicos e dos respectivos pares digitais, e tampouco verificar a viabilidade técnica de cada uma das alterações e inclusões propostas”. Em razão disso, a agência esclarecia que seria necessário realizar análises posteriores à publicação das consultas públicas para verificar eventuais erros de informações importantes e evitar efetivações errôneas. 18. É certo que, naqueles casos, as consultas públicas estavam voltadas para a substituição dos canais analógicos pelos canais digitais por conta do switch off – ao passo que a presente consulta pública se dedica a limpar a faixa de 700MHz “para atendimento dos objetivos do PNBL, pela adoção de tecnologias de banda larga móvel de quarta geração”, nos termos do art. 2º, §1º, II a Portaria MC nº 14/2013. Mas aquela mesma preocupação, apesar de não constar do Informe nº 11/ORER/2014, é extensível à presente consulta pública, em razão de argumento, uma vez mais, retirado dos informes que instruíram as consultas anteriores – inclusive a CP/9/2014: “(...) [A] limitação de tempo imposta pelas políticas públicas visando a realização de procedimento licitatório para a prestação de serviços de telecomunicações na faixa de radiofrequências de 698 MHz e 806 MHz pode ter prejudicado a identificação precisa de todas as alterações técnicas necessárias para a elaboração das Consultas Públicas.” 19. Ou seja, a dedicação ao leilão das novas faixas de operação do 4G – serviço que ocupará precisamente a faixa de 700 MHz hoje ocupada pelos canais 52 a 69 da TV aberta – tem impedido que a Anatel proceda à devida análise técnica relacionada à realocação da TV aberta em novos canais. 20. Ante o exposto e o apurado em consultas públicas congêneres anteriores, não há indícios de que a Anatel disponha de mecanismos próprios para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação. 2.5. Custos e Benefícios 21. A estimação dos custos e dos benefícios da ação governamental e das alternativas viáveis é condição necessária para a aferição da eficiência da regulação proposta, calcada nos menores custos associados aos maiores benefícios. Nas hipóteses em que o custo da coleta de dados quantitativos for elevado ou quando não houver consenso em como valorar os benefícios, a sugestão é que o regulador proceda a uma avaliação qualitativa que demonstre a possibilidade de os benefícios da proposta superarem os custos envolvidos. 22. No presente caso, a Seae entende que: • Foram apresentados os custos associados à adoção da norma, inclusive os de caráter não financeiro e • Foram apresentados os benefícios associados à adoção da norma, inclusive os de caráter não financeiro. 23. Como descrito no Informe nº 11/ORER/2014: “4.4 Especificamente quanto aos serviços de radiodifusão, o art. 211 da LGT determina que compete à Anatel elaborar e manter planos básicos de distribuição de canais, levando em conta, inclusive, os aspectos concernentes à evolução tecnológica, ficando a outorga dos serviços excluída das atribuições desta Agência. 4.5 Para a elaboração e atualização dos Planos Básicos, a Agência tem considerado tanto o uso racional e eficiente das radiofrequências quanto as políticas públicas para o setor, bem como práticas consolidadas de engenharia de espectro.” 24. Conforme elucidado no item anterior, consideramos que, diante do exposto nos informes prévios e dado o teor da presente consulta pública, a Anatel não teria capacidade de, no presente caso, quantificar esses custos, embora os identifique. 2.6. Opções à Regulação 25. A opção regulatória deve ser cotejada face às alternativas capazes de promover a solução do problema – devendo-se considerar como alternativa à regulação a própria possibilidade de não regular. 26. Com base nos documentos disponibilizados pela agência, a Seae entende que: • Não foram apresentadas as alternativas eventualmente estudadas. 27. Como adiantamos acima, os informes que instruíram as consultas congêneres anteriores, como o Informe nº 10/ORER/2014, descrevem que: “(...) [A] limitação de tempo imposta pelas políticas públicas visando a realização de procedimento licitatório para a prestação de serviços de telecomunicações na faixa de radiofrequências de 698 MHz e 806 MHz pode ter prejudicado a identificação precisa de todas as alterações técnicas necessárias para a elaboração das Consultas Públicas.” 28. Em outras palavras, um fato exógeno – a urgência determinada pela política pública referente ao dividendo digital – teria interferido na habilidade de a Anatel proceder prévia e tempestivamente à análise de impacto regulatório. 3. Análise do Impacto Concorrencial 29. Os impactos à concorrência foram avaliados a partir da metodologia desenvolvida pela OCDE, que consiste em um conjunto de questões a serem verificadas na análise do impacto de políticas públicas sobre a concorrência. O impacto competitivo poderia ocorrer por meio da: i) limitação no número ou variedade de fornecedores; ii) limitação na concorrência entre empresas; e iii) diminuição do incentivo à competição. 30. Acreditamos que a avaliação do efeito concorrencial líquido da norma dependa de respostas que não foram trazidas nos itens anteriores. Um exemplo ocorre no caso de a alteração proposta interferir no sinal de um concorrente, ou no caso de uma posição, ou canal conferir vantagem competitiva a um dos agentes econômicos. 31. Ante o exposto, esta Secretaria se vê incapacitada para avaliar adequadamente se há potencial anticompetitivo na presente proposta. 4. Análise Suplementar 32. A diversidade das informações colhidas no processo de audiências e consultas públicas constitui elemento de inestimável valor, pois permite a descoberta de eventuais falhas regulatórias não previstas pelas agências reguladoras. 33. Nesse contexto, as audiências e consultas públicas, ao contribuírem para aperfeiçoar ou complementar a percepção dos agentes, induzem ao acerto das decisões e à transparência das regras regulatórias. Portanto, a participação da sociedade como baliza para a tomada de decisão do órgão regulador tem o potencial de permitir o aperfeiçoamento dos processos decisórios, por meio da reunião de informações e de opiniões que ofereçam visão mais completa dos fatos, agregando maior eficiência, transparência e legitimidade ao arcabouço regulatório. 34. Nessa linha, esta Secretaria verificou que, no curso do processo de normatização: • Não existem outras questões relevantes que deveriam ser tratadas pela norma; • A norma apresenta redação clara; • Não houve audiência pública ou evento presencial para debater a norma; • O prazo para a consulta pública não foi adequado; e • Não houve barreiras de qualquer natureza à manifestação em sede de consulta pública. 35. A Seae acredita que, dada a natureza desta consulta pública, cujo objetivo é colher dados prioritariamente das próprias operadoras, a ausência de audiência pública voltada para a participação popular não prejudica a transparência e o aperfeiçoamento das regras regulatórias. Entretanto, acreditamos que o prazo de 11 dias franqueado à consulta pública, além de inconsistente com aquele que a Anatel tradicionalmente franqueava a expedientes análogos, não leva em consideração feriado nacional que antecede a data de entrega. 5. Considerações Finais 36. A Seae reconhece o aperfeiçoamento da Anatel com relação a consultas públicas prévias voltadas para a alteração de planos de distribuição de canais. Por outro lado, considera desejável o aperfeiçoamento dos procedimentos de consulta pública da agência mediante o suprimento das lacunas remanescentes apontadas no corpo do texto deste parecer. Nesse sentido, sugere-se que a Anatel (i) torne disponível no espaço dedicado às consultas públicas em andamento um link para todas as normas por ela diretamente afetadas; (ii) explique por que a solução tomada é a mais eficiente, sob o ponto de vista da alocação do espectro, para cada um dos casos; (iii) dê provas de que dispõe de mecanismos adequados para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação do espectro e (iv) venha a adequar o prazo para a consulta pública. ROBERTO DOMINGOS TAUFICK Assessor Técnico MARCELO DE MATOS RAMOS Coordenador-Geral de Indústrias de Rede e Setor Financeiro De acordo. LEONARDO LIMA CHAGAS Assessor Especial PABLO FONSECA PEREIRA DOS SANTOS Secretário de Acompanhamento Econômico
Contribuição N°: 2
ID da Contribuição: 70605
Autor da Contribuição: cogcm
Entidade: --
Área de atuação: --
Data da Contribuição: 10/03/2014 14:20:43
Contribuição: MINISTÉRIO DA FAZENDA Secretaria de Acompanhamento Econômico Parecer Analítico sobre Regras Regulatórias nº 64/COGIR/SEAE/MF Brasília, 10 de março de 2014. Assunto: Contribuição à Consulta Pública nº 10/2014 da Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel, referente a proposta de Alteração dos Planos Básicos de Distribuição de Canais de Retransmissão de Televisão em VHF e UHF – PBRTV e de Televisão Digital – PBTVD. Acesso: Público Ementa: A proposta em exame visa implementar cinquenta e seis exclusões de canais, sendo oito do PBRTV e quarenta e oito do PBTVD. Trata-se de exclusões relacionadas aos canais 52 a 59 e visam ao atendimento do disposto no art. 2º da Portaria MC nº 14/2013, que estabelece diretrizes para a ampliação da disponibilidade de espectro de radiofrequência para atendimento dos objetivos do Plano Nacional de Banda Larga. Após a análise da proposta submetida a comentários em consulta pública, a Seae sugere que a Anatel (i) torne disponível no espaço dedicado às consultas públicas em andamento um link para todas as normas por ela diretamente afetadas; (ii) explique por que a solução tomada é a mais eficiente, sob o ponto de vista da alocação do espectro, para cada um dos casos; (iii) dê provas da existência de que dispõe de mecanismos adequados para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação e (iv) venha a adequar o prazo para a consulta pública. 1 - Introdução 1. A Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (Seae/MF), em consonância com o objetivo traçado pela Anatel, apresenta, por meio deste parecer, as suas contribuições à Consulta Pública nº 10/2014, com a intenção de contribuir para o aprimoramento do arcabouço regulatório do setor, nos termos de suas atribuições legais, definidas na Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011, e no Anexo I ao Decreto nº 7.482, de 16 de maio de 2011. 2. De acordo com o Informe nº 11/ORER/2014 da Gerência de Espectro, Órbita e Radiodifusão da Anatel, a consulta pública visa implementar cinquenta e seis exclusões de canais, sendo oito do PBRTV e quarenta e oito do PBTVD. Trata-se de exclusões relacionadas aos canais 52 a 59 e visam ao atendimento do disposto no art. 2º da Portaria MC nº 14/2013, que estabelece diretrizes para a ampliação da disponibilidade de espectro de radiofrequência para atendimento dos objetivos do Plano Nacional de Banda Larga - PNBL. 3. Como de praxe em casos congêneres, a Anatel pretende, com a consulta pública em apreço, receber contribuições que contemplem, entre outros, aspectos como: (i) uso racional e econômico do espectro de frequências; (ii) impacto econômico das alterações propostas e (iii) condições específicas de propagação, em localidades selecionadas. 2. Análise do Impacto Regulatório (AIR) 2.1. Identificação do Problema 4. A identificação clara e precisa do problema a ser enfrentado pela regulação contribui para o surgimento de soluções. Ela, por si só, delimita as respostas mais adequadas para o problema, tornando-se o primeiro elemento da análise de adequação e oportunidade da regulação. 5. A identificação do problema deve ser acompanhada, sempre que possível, de documentos que detalhem a procedência da preocupação que deu origem à proposta normativa e que explicitem a origem e a plausibilidade dos dados que ancoram os remédios regulatórios propostos. 6. No presente caso, esta Seae entende que: • O problema foi identificado com clareza e precisão e • Os documentos que subsidiam a audiência pública são suficientes para cumprir esse objetivo. 7. Conforme se pode observar no anexo ao Informe nº 11/ORER/2014, as alterações fazem parte dos procedimentos administrativos que a Anatel deve tomar para destinar e distribuir a faixa de 698 MHz a 806 MHz para os objetivos do PNBL. 2.2. Justificativa para a Regulação Proposta 8. A intervenção regulamentar deve basear-se na clara evidência de que o problema existe e de que a ação proposta a ele responde, adequadamente, em termos da sua natureza, dos custos e dos benefícios envolvidos e da inexistência de alternativas viáveis aplicadas à solução do problema. É também recomendável que a regulação decorra de um planejamento prévio e público por parte da agência, o que confere maior transparência e previsibilidade às regras do jogo para os administrados e denota maior racionalidade nas operações do regulador. 9. No presente caso, esta Seae entende que: • As informações levadas ao público pelo regulador justificam a intervenção do regulador; • Os dados disponibilizados em consulta pública permitem identificar coerência entre a proposta apresentada e o problema identificado e • A normatização decorre de planejamento previamente formalizado em documento público. 10. Conforme expusemos acima, as exclusões de canais decorrem do atendimento do disposto no art. 2º da Portaria MC nº 14/2013. 2.3. Base Legal 11. O processo regulatório deve ser estruturado de forma que todas as decisões estejam legalmente amparadas. Além disso, é importante informar à sociedade sobre eventuais alterações ou revogações de outras normas, bem como sobre a necessidade de futura regulação em decorrência da adoção da norma posta em consulta. No caso em análise, a Seae entende que: • A base legal da regulação foi adequadamente identificada; • Foram apresentadas as normas alteradas, implícita ou explicitamente, pela proposta; • Detectou-se a necessidade de revogação ou alteração de norma preexistente e • O regulador informou sobre a necessidade de futura regulação da norma. 12. Segundo o Informe que acompanha a consulta pública, a sua base legal encontra-se: • na Lei Geral de Telecomunicações (LGT); • no Decreto n.º 5.820, de 29 de junho de 2006, alterado pelo Decreto n.º 8.061, de 29 de julho; • no Regimento Interno da Anatel, aprovado pela Resolução n.º 612, de 29 de abril de 2013; • no Regulamento Técnico para a Prestação dos Serviços de Radiodifusão de Sons e Imagens e de Retransmissão de Televisão, aprovado pela Resolução n.º 284, de 7 de dezembro de2001, alterado pela Resolução n.º 398, de 7 de abril de 2005, e pela Resolução n.º 583, de27 de março de 2012; • no Plano Básico de Distribuição de Canais de Televisão Digital, aprovado pela Resolução n.º 407, de 10 de junho de 2005 e Planos Básicos de Distribuição de Canais de Televisão em VHF e UHF e de Retransmissão de Televisão em VHF e UHF, aprovados pela Resolução n.º 291, de 13 de fevereiro de 2002; • na Portaria MC nº 14, de 6 de fevereiro de 2013; • na portaria MC nº 652, de 10 de outubro de 2006; • no Ato Anatel nº 780, de 7 de fevereiro de 2012; • no Ato Anatel nº 3.258, de 13 de junho de 2012; • no Ato Anatel nº 5.806, de 8 de outubro de 2012. 13. Esta Secretaria sugere que, em consultas públicas futuras, a Anatel torne disponível no espaço dedicado às consultas públicas em andamento um link para todas as normas por ela diretamente afetadas. 2.4. Efeitos da Regulação sobre a Sociedade 14. A distribuição dos custos e dos benefícios entre os diversos agrupamentos sociais deve ser transparente, até mesmo em função de os custos da regulação, de um modo geral, não recaírem sobre o segmento social beneficiário da medida. Nesse contexto, a regulação poderá carrear efeitos desproporcionais sobre regiões ou grupos específicos. 15. Considerados esses aspectos, a Seae entende que: • A agência discriminou claramente quais os atores onerados com a proposta e • Não há mecanismos adequados para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação. 16. De acordo com o Informe nº 11/ORER/2014 da Gerência de Espectro, Órbita e Radiodifusão da Anatel: “4.8 A presente proposta de Consulta Pública envolve especialmente: entidades representativas do setor de radiodifusão; os atuais prestadores de serviços de radiodifusão de sons e imagens; eventuais novos interessados em prestar serviços de radiodifusão de sons e imagens; o setor público representado pelo Ministério das Comunicações e pela própria Anatel, como gestora do espectro radioelétrico e responsável pelos respectivos planos de canais.” 17. Por outro lado, a Anatel não trouxe a lume qualquer sinalização de que disponha de mecanismos adequados para monitorar o impacto da regulação proposta. Antes, em informes anteriores (a exemplo do Informe nº 10/ORER/2014) – como temos assinalado em todos os pareceres referentes a alterações de canais -, a Anatel afirmou categoricamente não ter sido capaz de “revisar todas as coordenadas geográficas das estações, corrigir possíveis ambiguidades entre as potências dos canais analógicos e dos respectivos pares digitais, e tampouco verificar a viabilidade técnica de cada uma das alterações e inclusões propostas”. Em razão disso, a agência esclarecia que seria necessário realizar análises posteriores à publicação das consultas públicas para verificar eventuais erros de informações importantes e evitar efetivações errôneas. 18. É certo que, naqueles casos, as consultas públicas estavam voltadas para a substituição dos canais analógicos pelos canais digitais por conta do switch off – ao passo que a presente consulta pública se dedica a limpar a faixa de 700MHz “para atendimento dos objetivos do PNBL, pela adoção de tecnologias de banda larga móvel de quarta geração”, nos termos do art. 2º, §1º, II a Portaria MC nº 14/2013. Mas aquela mesma preocupação, apesar de não constar do Informe nº 11/ORER/2014, é extensível à presente consulta pública, em razão de argumento, uma vez mais, retirado dos informes que instruíram as consultas anteriores – inclusive a CP/9/2014: “(...) [A] limitação de tempo imposta pelas políticas públicas visando a realização de procedimento licitatório para a prestação de serviços de telecomunicações na faixa de radiofrequências de 698 MHz e 806 MHz pode ter prejudicado a identificação precisa de todas as alterações técnicas necessárias para a elaboração das Consultas Públicas.” 19. Ou seja, a dedicação ao leilão das novas faixas de operação do 4G – serviço que ocupará precisamente a faixa de 700 MHz hoje ocupada pelos canais 52 a 69 da TV aberta – tem impedido que a Anatel proceda à devida análise técnica relacionada à realocação da TV aberta em novos canais. 20. Ante o exposto e o apurado em consultas públicas congêneres anteriores, não há indícios de que a Anatel disponha de mecanismos próprios para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação. 2.5. Custos e Benefícios 21. A estimação dos custos e dos benefícios da ação governamental e das alternativas viáveis é condição necessária para a aferição da eficiência da regulação proposta, calcada nos menores custos associados aos maiores benefícios. Nas hipóteses em que o custo da coleta de dados quantitativos for elevado ou quando não houver consenso em como valorar os benefícios, a sugestão é que o regulador proceda a uma avaliação qualitativa que demonstre a possibilidade de os benefícios da proposta superarem os custos envolvidos. 22. No presente caso, a Seae entende que: • Foram apresentados os custos associados à adoção da norma, inclusive os de caráter não financeiro e • Foram apresentados os benefícios associados à adoção da norma, inclusive os de caráter não financeiro. 23. Como descrito no Informe nº 11/ORER/2014: “4.4 Especificamente quanto aos serviços de radiodifusão, o art. 211 da LGT determina que compete à Anatel elaborar e manter planos básicos de distribuição de canais, levando em conta, inclusive, os aspectos concernentes à evolução tecnológica, ficando a outorga dos serviços excluída das atribuições desta Agência. 4.5 Para a elaboração e atualização dos Planos Básicos, a Agência tem considerado tanto o uso racional e eficiente das radiofrequências quanto as políticas públicas para o setor, bem como práticas consolidadas de engenharia de espectro.” 24. Conforme elucidado no item anterior, consideramos que, diante do exposto nos informes prévios e dado o teor da presente consulta pública, a Anatel não teria capacidade de, no presente caso, quantificar esses custos, embora os identifique. 2.6. Opções à Regulação 25. A opção regulatória deve ser cotejada face às alternativas capazes de promover a solução do problema – devendo-se considerar como alternativa à regulação a própria possibilidade de não regular. 26. Com base nos documentos disponibilizados pela agência, a Seae entende que: • Não foram apresentadas as alternativas eventualmente estudadas. 27. Como adiantamos acima, os informes que instruíram as consultas congêneres anteriores, como o Informe nº 10/ORER/2014, descrevem que: “(...) [A] limitação de tempo imposta pelas políticas públicas visando a realização de procedimento licitatório para a prestação de serviços de telecomunicações na faixa de radiofrequências de 698 MHz e 806 MHz pode ter prejudicado a identificação precisa de todas as alterações técnicas necessárias para a elaboração das Consultas Públicas.” 28. Em outras palavras, um fato exógeno – a urgência determinada pela política pública referente ao dividendo digital – teria interferido na habilidade de a Anatel proceder prévia e tempestivamente à análise de impacto regulatório. 3. Análise do Impacto Concorrencial 29. Os impactos à concorrência foram avaliados a partir da metodologia desenvolvida pela OCDE, que consiste em um conjunto de questões a serem verificadas na análise do impacto de políticas públicas sobre a concorrência. O impacto competitivo poderia ocorrer por meio da: i) limitação no número ou variedade de fornecedores; ii) limitação na concorrência entre empresas; e iii) diminuição do incentivo à competição. 30. Acreditamos que a avaliação do efeito concorrencial líquido da norma dependa de respostas que não foram trazidas nos itens anteriores. Um exemplo ocorre no caso de a alteração proposta interferir no sinal de um concorrente, ou no caso de uma posição, ou canal conferir vantagem competitiva a um dos agentes econômicos. 31. Ante o exposto, esta Secretaria se vê incapacitada para avaliar adequadamente se há potencial anticompetitivo na presente proposta. 4. Análise Suplementar 32. A diversidade das informações colhidas no processo de audiências e consultas públicas constitui elemento de inestimável valor, pois permite a descoberta de eventuais falhas regulatórias não previstas pelas agências reguladoras. 33. Nesse contexto, as audiências e consultas públicas, ao contribuírem para aperfeiçoar ou complementar a percepção dos agentes, induzem ao acerto das decisões e à transparência das regras regulatórias. Portanto, a participação da sociedade como baliza para a tomada de decisão do órgão regulador tem o potencial de permitir o aperfeiçoamento dos processos decisórios, por meio da reunião de informações e de opiniões que ofereçam visão mais completa dos fatos, agregando maior eficiência, transparência e legitimidade ao arcabouço regulatório. 34. Nessa linha, esta Secretaria verificou que, no curso do processo de normatização: • Não existem outras questões relevantes que deveriam ser tratadas pela norma; • A norma apresenta redação clara; • Não houve audiência pública ou evento presencial para debater a norma; • O prazo para a consulta pública não foi adequado; e • Não houve barreiras de qualquer natureza à manifestação em sede de consulta pública. 35. A Seae acredita que, dada a natureza desta consulta pública, cujo objetivo é colher dados prioritariamente das próprias operadoras, a ausência de audiência pública voltada para a participação popular não prejudica a transparência e o aperfeiçoamento das regras regulatórias. Entretanto, acreditamos que o prazo de 11 dias franqueado à consulta pública, além de inconsistente com aquele que a Anatel tradicionalmente franqueava a expedientes análogos, não leva em consideração feriado nacional que antecede a data de entrega. 5. Considerações Finais 36. A Seae reconhece o aperfeiçoamento da Anatel com relação a consultas públicas prévias voltadas para a alteração de planos de distribuição de canais. Por outro lado, considera desejável o aperfeiçoamento dos procedimentos de consulta pública da agência mediante o suprimento das lacunas remanescentes apontadas no corpo do texto deste parecer. Nesse sentido, sugere-se que a Anatel (i) torne disponível no espaço dedicado às consultas públicas em andamento um link para todas as normas por ela diretamente afetadas; (ii) explique por que a solução tomada é a mais eficiente, sob o ponto de vista da alocação do espectro, para cada um dos casos; (iii) dê provas de que dispõe de mecanismos adequados para o monitoramento do impacto e para a revisão da regulação do espectro e (iv) venha a adequar o prazo para a consulta pública. ROBERTO DOMINGOS TAUFICK Assessor Técnico MARCELO DE MATOS RAMOS Coordenador-Geral de Indústrias de Rede e Setor Financeiro De acordo. LEONARDO LIMA CHAGAS Assessor Especial PABLO FONSECA PEREIRA DOS SANTOS Secretário de Acompanhamento Econômico
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