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Introdução


A ANATEL coloca em Tomada de Subsídios sua proposta relativa às hipóteses, estrutura e definição metodológica que constituirão os Modelos de Custos do tipo Bottom-Up paras as redes de telecomunicações fixas e móveis.

A Anatel tem usado modelo de custos de maneira extensiva desde 2011. Ao longo dos anos, o uso destes modelos vem mostrando excelentes resultados e têm fornecido à Anatel subsídios para o cumprimento de políticas públicas setoriais, contribuindo para a melhoria e aprimoramento da regulação do setor de telecomunicações.

Os Modelos de Custos do tipo Bottom-up atualmente utilizados pela Anatel foram originalmente desenvolvidos em 2014 e foram objetos de atualizações em 2017. Desde então, o setor de telecomunicações segue passando por mudanças significativas que podem ser exemplificadas pela intensificação do consumo de dados, ampliação da cobertura móvel em tecnologias de quarta geração, evolução e ampliação do mercado de transporte de dados de alta capacidade, a futura chegada dos sistemas móveis de quinta geração e pelas novas faixas de frequência (2,3 GHz, 3,5 GHz e 26 GHz) que serão usadas pelo Serviço Móvel Pessoal. Tais transformações de cunho tecnológico e comercial impelem a necessidade de revisão da modelagem de forma a manter a fidedignidade de suas projeções. Dessa forma, o desenvolvimento de um novo modelo visa o aperfeiçoamento das ferramentas regulatórias com soluções mais adequadas para o setor.

 





1. Considerações Iniciais


A ANATEL atribuiu recentemente o concurso nº 53500 026306 / 2020-73 a Axon Partners Group para "Consultoria para a elaboração de modelos de custos do tipo bottom-up de operações de prestadores hipotéticos eficientes nas modalidades de prestação fixa e móvel de serviços de telecomunicações, acompanhada da respectiva transferência de conhecimentos necessários" (doravante, "o Projeto").

O objetivo principal do projeto consiste no desenvolvimento de modelos bottom-up de prestadores eficientes que permitam a determinação de valores orientados para os custos dos produtos definidos, na premissa que assenta na disponibilização das tecnologias mais eficientes comercialmente disponíveis no mercado no período do desenvolvimento da ferramenta.

Modelos bottom-up são ferramentas de custo de natureza técnico-econômica amplamente utilizadas pelas ARN (Autoridades Reguladoras Nacionais) para cumprir com sua agenda regulatória. Esses modelos têm sido frequentemente elaborados com o objetivo de auxiliar as ARNs na determinação das tarifas aplicáveis aos serviços de atacado.

Ao definir a metodologia para o desenvolvimento dos modelos de custos para redes fixas e móveis, há uma série de questões gerais relevantes para a determinação dos resultados e a implementação dos cálculos dentro dela, que precisam ser cuidadosamente abordadas.

Este documento apresenta os principais princípios metodológicos e outras diretrizes que serão usadas para construir tais modelos de custos bottom-up e atingir os objetivos esperados pela ANATEL.

O documento também busca o ponto de vista do setor através de um processo de consulta pública. O feedback recebido das partes interessadas será considerado no desenvolvimento da metodologia final.

 


1.1. Premissas do exercício de benchmarking


Este documento também apresenta uma referência internacional para mostrar, quando viável, as tendências e melhores práticas já adotadas no panorama internacional na implementação de modelos bottom-up para redes fixas e móveis.

A referência, quando necessária, foi realizada com base em dados disponíveis publicamente. Em particular, a identificação das abordagens adotadas pelas Autoridades Reguladoras Nacionais foi feita através do exame minucioso dos ddocumentos metodológicos e/ou modelos publicados pelas ARNs. As fontes para toda a documentação usada para realizar esse referencial podem ser encontradas no Anexo A.

Para decidir a lista de países a serem incluídos na referência, fizemos um filtro inicial de países elegíveis, levando em consideração a proximidade regional e a relevância regulatória.

Desse filtro, eliminamos os países onde observamos limitações na disponibilidade de informações. Por exemplo, alguns países sul-americanos não desenvolveram um modelo bottom-up ou podem não ter publicado a metodologia adotada e, portanto, não eram elegíveis para esse exercício. Documentos publicados em idiomas conhecidos pela equipe Axon do Projeto também foram favorecidos para assegurar nossa completa compreensão e interpretação das diretrizes publicadas pelas ARNs.

Com base nesse processo, elaboramos uma lista de 7 países, a qual acrescentamos o quadro metodológico da Comissão Européia (CE) para a implementação de seus modelos de custos. Os modelos de referência finais estão listados no quadro abaixo.




1.2. Estrutura do documento


O restante deste documento está estruturado da seguinte maneira:

•  Visão geral da estrutura do modelo (seção 2). Esta seção apresenta um resumo da estrutura proposta e das ferramentas utilizadas para desenvolver os modelos de custos bottom-up.

•  Estrutura metodológica (seção 3). Essa seção inclui a análise dos diferentes aspectos metodológicos considerados, focalizando aquelas áreas que não foram previamente definidas pela ANATEL. Primeiro, são apresentados os aspectos metodológicos comuns a ambos os modelos, seguidos de uma apresentação separada dos aspectos específicos relacionados com os modelos bottom-up para redes fixas e móveis, respectivamente. Finalmente, esta seção inclui um resumo das recomendações relativas aos aspectos metodológicos a serem implementados nos modelos e a lista de perguntas apresentadas ao longo deste documento, onde se espera que a Agência responda as perguntas e comentários propostos.

•  Documentos utilizados no estudo de referência (Anexo A). Esse Anexo inclui as fontes e links para os diferentes materiais usados para construir a referência internacional.

 


1.3. Processo de consulta pública


A consulta pública será conduzida pela ANATEL.

Nesse documento, a ANATEL coloca em consulta pública sua proposta relativa às hipóteses, estrutura e definição metodológica que constituirão os modelos bottom-up paras as redes fixas e móveis.

As partes interessadas são convidadas a apresentar seus comentários em resposta às perguntas relevantes emitidas neste documento, fazendo uso do modelo de arquivo de comentários distribuído como parte do material de consulta. Especificamente, o modelo de Excel denominado "Modelo para comentários.xlsx".

O modelo para comentários, incluindo as respostas, será enviado pelas prestadoras para o seguinte e-mail da ANATEL: cpae@anatel.gov.br.

A consulta será disponibilizada pela Anatel após a conclusão da área técnica e aprovação das instâncias superiores. As respostas devem ser apresentadas em formato eletrônico antes do término da consulta pública.

As respostas da consulta pública poderão ser publicadas na íntegra pela Agência. Caso as respostas contenham informações confidenciais que não devam ser publicadas, as prestadoras são responsáveis por relatar uma versão separada do documento, removendo qualquer informação que deva ser considerada confidencial para publicação.

Durante a consulta pública, a ANATEL poderá fornecer maiores esclarecimentos sobre os questionamentos das partes interessadas, os quais deverão ser enviados para o endereço eletrônico: cpae@anatel.gov.br.

A ANATEL estará disponível para receber e considerar as opiniões e comentários devidamente documentados sobre os assuntos pertinentes ao Modelo, entretanto, as partes interessadas devem preencher o Modelo para Comentários conforme orientação.

Os comentários devem ser o mais precisos e breves quanto possível, e qualquer resposta deve ser devidamente justificada com informações e evidências de apoio. A ANATEL não considerará comentários que não sejam devidamente justificados.

A ANATEL assumirá que se uma parte interessada não responder a uma pergunta específica, a parte interessada está aceitando a abordagem apresentada a tal pergunta no presente documento.

 


2. Visão geral da estrutura do modelo



Os modelos bottom-up são ferramentas que tomam uma série de insumos (tais como a demanda dos serviços, a cobertura da rede, ou os custos dos elementos da rede) e, através de uma série de cálculos e algoritmos são capazes de derivar o custo da prestação de serviços. Essas ferramentas, no entanto, podem tomar muitas formas, dependendo das necessidades reais de seus usuários.

Para a implementação dos modelos, usaremos os modelos protótipos já existentes da Axon desenvolvidos em MS Excel, para redes fixas e móveis, o que nos permitirá reduzir os tempos de execução do projeto e explorar nossos comprovados algoritmos de dimensionamento de redes móveis e fixas (já implementados para várias ARNs, bem como para a Comissão Européia). Nossos protótipos de modelos de custos bottom-up para redes móveis e fixas são caracterizados por seus modelos:

• Versatilidade: vários relatórios e gráficos podem ser produzidos em diferentes níveis de desagregação, contribuindo positivamente para facilitar a avaliação dos resultados do modelo e fornecendo uma grande variedade de opções para análises de sensibilidade.

• Compatibilidade: nossos modelos, que são baseados no MS Excel, trabalham com qualquer versão do Microsoft Office a partir de 2007 e continuarão a trabalhar em futuros lançamentos do Microsoft Office.

• Transparência: o fluxo do cálculo pode ser facilmente rastreado e monitorado.

• Inclusão de todas as tecnologias de telecomunicações: de 2G a 5G no caso de telefonia móvel, e de legado a redes NGA em redes fixas.

• Modelagem geográfica: detalhada com a opção de calcular as diferenças no custo da prestação de serviços em diferentes regiões geográficas. Além disso, no caso de serviços móveis, a capacidade de modelagem geográfica inclui a consideração da topografia que é frequentemente negligenciada nos modelos bottom-up tradicionais.

• Abordagem multianual: calcula os resultados para uma ampla gama de anos.

A exposição abaixo fornece uma visão geral da arquitetura de alto nível do modelo de custos bottom-up baseado no MS Excel que esperamos implementar:



Embora esse modelo protótipo nos proporcione uma base sólida para realizar todas as atividades relacionadas com a modelagem, ele será adaptado conforme for conveniente para levar plenamente em conta o quadro metodológico descrito neste documento.

Uma das principais características de nosso modelo protótipo é que ele distingue claramente as planilhas de trabalho relacionadas com entradas, cálculos e saídas, facilitando a navegação dos usuários através dele. A exposição abaixo fornece uma visão geral do mapa do nosso modelo protótipo:



Nossos modelos são tipicamente divididos em três áreas claramente delimitadas:

• Entradas (Etapa A na figura acima): Esse grupo de planilhas de trabalho inclui todos os insumos que mais tarde alimentarão os cálculos do modelo. As entradas serão facilmente identificáveis e editáveis pelos usuários. Além disso, múltiplos cenários de entradas principais podem ser definidos para testar diferentes hipóteses e facilitar a execução de análises de sensibilidade.



A maioria desses dados é relatada diretamente pelas prestadoras, no entanto, alguns deles podem ser preenchidos diretamente com base em dados disponíveis internamente na ANATEL, coletados das prestadoras através de outros processos, ou podem exigir o uso de benchmarks.

• Cálculos (Estágio B, C e D na figura acima). Esse grupo de planilhas de trabalho inclui os cálculos e algoritmos para dimensionar a rede, calcular seus custos e aloca-los aos serviços. Esses algoritmos e cálculos serão descritos em um "manual descritivo" para assegurar clareza e transparência.

• Saídas (Etapa E da figura acima). O modelo visa obter uma série de resultados (tais como os custos de serviços individuais de atacado, etc.). O módulo final do modelo apresentará cada um dos resultados necessários de maneira detalhada, permitindo que o usuário os analise sem problemas. Além disso, o modelo incluirá um "painel de controle" com uma série de cenários que permitirão à ANATEL avaliar os resultados sob diferentes conjuntos de suposições.


3. Estrutura metodológica



Especificações fornecidas pela ANATEL através da Resolução nº 639, de 1 de julho de 2014 , já esboçam a maioria dos elementos metodológicos chave que precisam ser definidos no desenvolvimento dos modelos de custos bottom-up.

Em particular, os seguintes elementos metodológicos foram claramente estabelecidos pela ANATEL:



No entanto, há alguns aspectos adicionais que, em nossa opinião, deveriam ser definidos com maior precisão antes de se entrar na implementação do modelo de custos:



Para estudar cada um dos aspectos apresentados no quadro acima, dividimos os aspectos metodológicos em três categorias:

• Aspectos comuns aos modelos Bottom-Up para redes fixas e móveis (seção 3.1)

• Aspectos específicos do modelo Bottom-Up para redes fixas (seção 3.2)

• Aspectos específicos do modelo Bottom-Up para redes móveis (seção 3.3)

Em cada uma dessas seções, para cada elemento metodológico em discussão, fornecemos:

• Uma breve descrição do aspecto metodológico e de suas alternativas, bem como de suas implicações para o desenvolvimento dos modelos de custos.

• Uma avaliação de quaisquer requisitos legais ou regulamentares que possam precisar ser obedecidos com relação a esse assunto em particular.

• Um resumo das vantagens e desvantagens de cada aspecto metodológico apresentado.

• Uma visão geral das práticas internacionais mais comuns.

• Uma conclusão clara e recomendação da abordagem metodológica a ser adotada na concepção dos modelos de custos.

 


3.1. Aspectos comuns aos modelos bottom-up para redes fixas e móveis


• Custo padrão (Seção 3.1.1)

• Metodologia de alocação de custos (Seção 3.1.2)

• Consideração do capital de giro (Seção 3.1.3)

• Período do tempo modelado (Seção 3.1.4)

• Cálculo dos custos operacionais (Seção 3.1.5)

• Granularidade geográfica (Seção 3.1.6)

Cada um desses tópicos é descrito em detalhes nas seções seguintes.

 


3.1.1. Custo padrão



O custo padrão se refere à abordagem metodológica seguida nos modelos para a determinação do valor dos ativos usados pela prestadora modelada.

Principais alternativas metodológicas

Duas principais alternativas metodológicas podem ser traçadas na definição do custo padrão:

• Contabilidade de Custos Históricos (HCA). O preço de referência é determinado conforme o preço histórico nas escriturações contábeis para aquisição do ativo pelo prestador de serviços.

• Contabilidade de Custos Atuais (CCA). O preço de referência é determinado conforme o preço atual de mercado para o ativo, caso fosse adquirido no presente pelo prestador de serviços.

Referências regulamentares relevantes e abordagem adotada no modelo anterior

Nenhuma indicação foi identificada com relação ao custo padrão a ser adotado nos documentos regulamentares pertinentes. Por outro lado, o modelo de custos bottom-up anterior desenvolvido pela ANATEL estava seguindo o padrão de custos da CCA.

Prós e contras das alternativas

A exposição abaixo fornece uma visão geral dos prós e contras das principais alternativas metodológicas disponíveis:



Referência internacional

A exposição abaixo fornece uma visão geral das alternativas metodológicas adotadas nos países de referência:



Recomendação

Embora o padrão atual de contabilidade de custos tenha sido amplamente aceito pela maioria das ARNs no desenvolvimento de modelos bottom-up para redes móveis, houve várias discussões entre os reguladores sobre a adequação da avaliação da infraestrutura civil das prestadoras fixas (por exemplo, rede de acesso de cobre, obras civis e dutos) de acordo com a Current Cost Accounting, já que pode levar a uma superestimação dos custos dos serviços de acesso.

Por exemplo, em sua Declaração de Cobre de 2005, a Ofcom (ARN no Reino Unido) concluiu, referindo-se aos ativos de infraestrutura civil, que "O valor do RAV (Regulatory Asset Value) é fixado para igualar o valor final do HCA para os ativos anteriores a 1 de agosto de 1997 para o exercício financeiro de 2004/5", enquanto que aprovou o "uso da contabilização do custo atual como no momento para os ativos implantados a partir de 1 de agosto de 1997".

A esse respeito, é importante destacar que no momento atual, quando as prestadoras implantam suas redes de acesso da próxima geração (NGA), para a acomodação dos novos cabos implantados, elas tendem a reutilizar o máximo possível o espaço disponível nos ativos de infraestrutura civil legados. Dada a alta relevância que esses ativos geralmente apresentam na base de custos de uma prestadora, esse procedimento permite otimizar os custos de implantação das redes NGA.

O alto grau de depreciação acumulada que esses ativos geralmente apresentam nas redes dos provedores de acesso (eles foram geralmente implantados há vários anos, sendo em sua maioria, totalmente depreciados, sendo em sua maioria depreciados), juntamente com as reduzidas possibilidades que as prestadoras alternativas ou novas prestadoras podem ter de implantar uma infraestrutura civil em paralelo com a já existente, são aspectos que devem ser considerados ao definir os preços no atacado que garantem um nível adequado de concorrência no mercado.

Nessa linha, a Recomendação 2013/466/EU da Comissão Européia estabelece diretrizes para evitar a recuperação excessiva dos custos relacionados com a engenharia civil. Particularmente, com base em diretrizes e recomendações da Comissão Européia, torna-se evidente que os custos atuais devem ser usados para refletir o valor regulado da maioria dos ativos, a fim de enviar sinais eficientes de entrada no mercado para decisões de construção ou compra. No entanto, a Recomendação da CE de 2013 prevê espaço para ajustes para contabilizar a depreciação acumulada dos ativos antigos de engenharia civil. Isso deriva do entendimento da CE de que, ao contrário do equipamento ativo e do meio de transmissão (por exemplo, fibra), é pouco provável que os ativos de infraestrutura civil sejam duplicados e, portanto, uma decisão de compra em vez de uma decisão de construção deve ser promovida nesses casos.

Dadas as complexidades técnicas resultantes de considerações delineadas anteriormente, qualquer implementação incluída em um modelo ascendente a esse respeito requer uma avaliação cuidadosa, especialmente em países onde coexistem múltiplas redes de acesso (por exemplo, cobre e fibra), como o Brasil. Dependendo da arquitetura e da topologia da rede, aplicam-se circunstâncias diferentes que precisam ser avaliadas por conta própria. Em particular, a principal consideração metodológica a ser levada em conta é que os resultados do modelo devem fornecer informações apropriadas de construção ou compra para serem sinalizados ao mercado apropriados de construção ou aquisição para o mercado.

A avaliação da ANATEL sobre a situação aplicável a cada rede de acesso é apresentada nos parágrafos abaixo.

Cobre

No ambiente atual, as redes de acesso de cobre estão se tornando cada vez mais obsoletas por não serem capazes de fornecer as velocidades crescentes de banda larga exigidas pelos assinantes. Como resultado, nenhuma prestadora de telefonia fixa pensaria na possibilidade de se engajar na implantação de uma rede de acesso baseada em cobre.

Considerando essa situação, seria inadequado que as ARNs visassem fomentar a concorrência baseada em infraestrutura (ou seja, construir decisões) em tais redes. Em vez disso, a concorrência baseada em serviços (ou seja, decisões de compra) deveria ser promovida.

Além disso, as redes de cobre estão presentes há muitos anos e, portanto, pode-se esperar que uma parte relevante de seus custos já tenham sido recuperados pelas prestadoras PMS. Nesse contexto, uma abordagem CCA provavelmente levaria a uma recuperação excessiva dos custos pelas prestadoras PMS.

Com base nas considerações anteriores, a ANATEL conclui que os ativos de cabos de cobre e sua infraestrutura civil relacionada devem ser avaliados a Custos Históricos (HCA).

Em resumo:

• O cabo de cobre e os bens de infraestrutura civil relacionados serão avaliados a Custos Históricos (HCA). 

•    Os elementos ativos da rede devem ser valorizados seguindo uma abordagem Contabilidade de Custos Atuais-CCA.

  Fibra

  As redes de Fiber-to-the-home (FTTH) devem ser consideradas como redes NGA desde o início. Consequentemente, as particularidades especificadas nos parágrafos anteriores com relação a sinais de construção ou compra não se aplicam a esses ativos.

Resumo das abordagens de avaliação dos ativos

O quadro a seguir apresenta um resumo das abordagens de avaliação de ativos que devem ser seguidas para cada um dos elementos da rede considerados nas diferentes redes de acesso. 

 



Recomendação 1: Deve ser adotada uma abordagem de Contabilidade de Custos Atuais (CCA) para estabelecer os custos unitários dos ativos nos modelos de custos bottom-up. Entretanto, no modelo para redes fixas, os cabos de cobre e os ativos de infraestrutura civil relacionados serão avaliados pelos custos históricos (abordagem HCA).

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Pergunta 1: A prestadora concorda com os padrões de custo a serem considerados para determinar a base de custo do modelo?

Caso não concorde, por favor justifique sua posição e forneça informações de apoio e referências.

 


3.1.2. Metodologia de alocação de custos



A seleção da metodologia de alocação de custos é uma questão chave no cálculo dos custos dos serviços e determina a abordagem a ser seguida para a atribuição dos custos dos elementos da rede aos serviços.

Principais alternativas metodológicas

Existem três metodologias principais amplamente adotadas no setor:

• Custos Incrementais de Longo Prazo Puros (LRIC Puro). Os custos incrementais representam aqueles custos econômicos prospectivos que a prestadora incorreria para fornecer uma quantidade adicional de certos serviços ou grupo de serviços. Alternativamente, em modelos bottom-up, os custos incrementais são tipicamente calculados como aqueles custos que seriam economizados se certos serviços ou grupo de serviços (definidos por meio de incrementos) não fossem mais prestados, como apresentado na figura a seguir:

• Custos incrementais de longo prazo mais custos comuns (LRIC+). Custos compartilhados e comuns referem-se àqueles custos compartilhados entre dois ou mais grupos de serviços (como já indicado acima, definidos por meio de incrementos). Isso implica que a redução do volume de um único incremento pode não reduzir os custos compartilhados e comuns, mas a redução da produção de todos os serviços os reduzirá. A particularidade do padrão LRIC+ é que, ao contrário da abordagem LRIC Puro, ele aloca esses custos comuns e compartilhados aos serviços, permitindo a recuperação daqueles custos que não são incrementais a um determinado serviço. A figura a seguir mostra as diferenças entre os dois padrões: