No setor de telecomunicações, falar em convergência há muito já se tornou lugar comum. Seja no que diz respeito às redes de telecomunicações, seja em relação à própria prestação e às ofertas, vivemos em uma era em que os serviços se entrelaçam e se confundem cada vez mais.
Essa convergência pode ser observada em diversos níveis. Em seu aspecto físico, o principal exemplo é o compartilhamento de infraestruturas, ativas e passivas, que dão suporte a múltiplos serviços, não sendo raro encontrar uma estação de telecomunicações por onde trafegam chamadas de voz do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) – telefonia fixa, comunicações de dados do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM) – banda larga fixa, e sinais de áudio e vídeo do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC) – TV por assinatura, muitas vezes até mesmo de prestadoras distintas.
No âmbito da prestação, observa-se que as fronteiras entre os serviços já não são mais tão claras, especialmente em virtude da tendência de que todos os tipos de informações trafeguem na forma de dados por redes altamente interligadas e interdependentes, com o objetivo de atender a uma demanda que não mais envolve formas de comunicação, mas sim o acesso a conteúdos e aplicações.
Tendo a demanda como um efusivo patrocinador, as ofertas de serviços seguiram também a lógica da convergência, observando-se a tendência, em várias prestadoras, de que diversos serviços sejam oferecidos por meio de uma mesma plataforma, ou pelo menos na forma de ofertas conjuntas, ainda que por plataformas distintas.
Como não poderia deixar de ser, tal cenário fático possui reflexo contundente na regulamentação setorial. Quando da privatização do setor de telecomunicações e o início da implementação do conceito de regulação no Brasil, as redes de telecomunicações eram claramente separadas em função do serviço à que se prestavam. Nesse sentido, não é de se surpreender que toda a regulamentação setorial que foi sendo construída naquela época espelhasse essa característica. A tabela abaixo traz um sumário dos serviços que serão tratados nesta iniciativa regulatória:
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Serviço
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Regulamento ou norma
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Objetivo
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Geral
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Regulamento dos Serviços de Telecomunicações - RST, aprovado pela Resolução nº 73/1998
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Regulamento base com dispositivos aplicáveis a todos os serviços de telecomunicações.
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SMP
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Regulamento do Serviço Móvel Pessoal – SMP, aprovado pela Resolução nº 477/2007
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Traz as regras especificas para a prestação do SMP, que é o serviço de telecomunicações móvel terrestre de interesse coletivo que possibilita a comunicação entre Estações Móveis e de Estações Móveis para outras estações.
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Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal por meio de Rede Virtual - RRV-SMP, aprovado pela Resolução nº 550/2010
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Estabelecer critérios e procedimentos para a exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (modalidades credenciado e autorizado), normatizando as relações entre os envolvidos nesse processo.
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STFC
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Regulamento do Serviço Telefônico Fixo Comutado – RSTFC, aprovado pela Resolução nº 426/2005
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Traz as regras especificas para a prestação do STFC, em suas três modalidade (local, longa distância nacional e internacional), que é o serviço fixo de telecomunicações de interesse coletivo, prestado no regime público e privado, que permite o estabelecimento de comunicação entre dois pontos fixos nos modos chamada a chamada, semi-permanente e permanente, por meio de procedimentos automáticos ou semi-automáticos.
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SCM
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Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia - RSCM, aprovado pela Resolução nº 614/2013
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Traz as regras especificas para a prestação do SCM, que é o serviço fixo de telecomunicações de interesse coletivo, prestado em âmbito nacional e internacional, no regime privado, que possibilita a oferta de capacidade de transmissão, emissão e recepção de informações multimídia, permitindo inclusive o provimento de conexão à internet, utilizando quaisquer meios, a Assinantes dentro de uma Área de Prestação de Serviço.
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SeAC
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Regulamento Regulamento do Serviço de Acesso Condicionado– RseAC, aprovado pela Resolução nº 581/2012
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Traz as regras especificas para a prestação do SeAC, que é o serviço de telecomunicações de interesse coletivo, prestado no regime privado, cuja recepção é condicionada à contratação remunerada por assinantes e destinado à distribuição de conteúdos audiovisuais na forma de pacotes, de canais de programação nas modalidades avulsa de programação e avulsa de conteúdo programado e de Canais de Programação de Distribuição Obrigatória, por meio de tecnologias, processos, meios eletrônicos e protocolos de comunicação quaisquer.
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SME
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Regulamento do Serviço Móvel Especializado – RSME, aprovado pela Resolução nº 404/2005
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Traz as regras especificas para a prestação do SME, que é o serviço de telecomunicações de interesse coletivo destinado a pessoas jurídicas ou grupos de pessoas, naturais ou jurídicas, caracterizados pela realização de atividade específica.
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SLP
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Regulamento do Serviço Limitado Privado- RSLP, aprovado pela Resolução nº 617/2013
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Traz as regras especificas para a prestação do SLP, que é um serviço de telecomunicações, de interesse restrito, explorado em âmbito nacional e internacional, no regime privado, destinado ao uso do próprio executante ou prestado a determinados grupos de usuários, selecionados pela prestadora mediante critérios por ela estabelecidos, e que abrange múltiplas aplicações, dentre elas comunicação de dados, de sinais de vídeo e áudio, de voz e de texto, bem como captação e transmissão de Dados Científicos relacionados à Exploração da Terra por Satélite, Auxílio à Meteorologia, Meteorologia por Satélite, Operação Espacial e Pesquisa Espacial.
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SMGS
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Adaptação da Norma nº 16/97 – Serviço Móvel Global por Satélite Não-Geoestacionário – SMGS, aprovado pela Resolução nº 212/2000
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Traz as regras especificas para a prestação do SMGS, que é o serviço público-restrito móvel por satélite, de âmbito interior e internacional, que utiliza como suporte Serviço de Transporte de Sinais de Telecomunicações por Satélites Não-Geoestacionários cujas estações de acesso são interligadas a redes terrestres, fixas ou móveis.
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Radioamador
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Regulamento do Serviço de Radioamador, aprovado pela Resolução nº 449/2006
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Traz as regras especificas para a prestação do serviço de Radioamador, que é o serviço de telecomunicações de interesse restrito, destinado ao treinamento próprio, intercomunicação e investigações técnicas, levadas a efeito por amadores, devidamente autorizados, interessados na radiotécnica unicamente a título pessoal e que não visem qualquer objetivo pecuniário ou comercial.
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Radio-cidadão
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Regulamento do Serviço de Radio-cidadão, aprovado pela Resolução nº 578/2011
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Traz as regras especificas para a prestação do serviço de Radio-cidadão, que é um serviço de telecomunicações de interesse restrito, explorado no regime privado, para comunicações de uso compartilhado entre estações fixas ou móveis, utilizando a faixa de radiofrequência de 27 MHz., com o objetivo de atender situações de emergência, como catástrofes, incêndios, inundações, epidemias, perturbações da ordem, acidentes e outras situações de perigo para a vida, a saúde ou a propriedade.
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Móvel Aeronáutico e Móvel Marítimo
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Regulamento do Serviço Limitado Móvel Aeronáutico e do Serviço Limitado Móvel Marítimo, aprovado pela Resolução nº 651/2015
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Traz as regras especificas para a prestação do Serviço Limitado Móvel Aeronáutico e do Serviço Limitado Móvel Marítimo, sendo que:
i) o SLMA é o serviço de telecomunicações móvel, de interesse restrito, explorado em âmbito nacional e internacional, no regime privado e sem exclusividade, que possibilita a transmissão e recepção de informações por meio de radiocomunicação entre Estações de Aeronave e Estações Aeronáuticas, bem como entre estas e outras estações, incluindo dispositivos de segurança e salvamento; e
ii) O SLMM é o serviço de telecomunicações móvel, de interesse restrito, explorado em âmbito nacional e internacional, no regime privado e sem exclusividade, que possibilita a transmissão e recepção de informações por meio de radiocomunicação entre Estações Costeiras, Portuárias e Móveis Marítimas, bem como entre estas e outras estações, incluindo dispositivos de segurança e salvamento.
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Tabela 1 – Quadro resumo dos Serviços de telecomunicações.
Como já apontado, a evolução tecnológica e as formas práticas de prestação de serviço têm tornado essa diferenciação regulamentar cada vez menos clara. Uma mesma rede fixa se presta a serviços de STFC, SCM, TV por Assinatura, e ainda utiliza parte para provimento de serviço móvel. Nessa toada, as ofertas começam a ser combinadas buscando trazer mais facilidade ao consumidor.
Assim, dada a similaridade das relações entre prestadoras e usuários, naturalmente se necessita haver uma convergência de regras em diversas temáticas como, por exemplo, direitos dos consumidores, qualidade, entre outras. Na mesma linha, dado o compartilhamento dos meios empregados para a execução dos serviços, há que se uniformizar regras de outorga e licenciamento de estações, entre outros aspectos.
Por outro lado, é importante reconhecer também que há regras que ainda merecem tratamento diferenciados entre os serviços, simplesmente por não se aplicarem a todas as situações. Por exemplo, não há que se falar em roaming em serviços fixos, mas tão somente àqueles que permitem mobilidade de seus usuários. Também não faria sentido impor regras sobre carregamento de canais de televisão para serviços que se prestam apenas a processos de telefonia, por exemplo. Assim, estas situações específicas também se impõem como uma realidade que deve ser considerada nas discussões sobre fusão ou não dos serviços de telecomunicações.
Essa convergência regulatória é um processo que a Agência iniciou há alguns anos, citando-se como casos mais expressivos de sucesso a unificação das regras de sancionamento no âmbito do Regulamento de Aplicação de Sanções Administrativas, aprovado pela Resolução nº 589, de 7 de maio de 2012; a elaboração do Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012, que já traz mecanismos de análise concorrencial e de estabelecimento de medidas pró-competitivas, transversais aos diferentes serviços de telecomunicações; a consolidação de mais de uma dezena de serviços de interesse restrito sob a égide do Regulamento do Serviço Limitado Privado (SLP), aprovado pela Resolução nº 617, de 19 de Junho de 2013; a condensação das disposições afetas a direitos de consumidores no Regulamento Geral de Direitos do Consumidor de Serviços de Telecomunicações (RGC), aprovado pela Resolução nº 632, de 7 de março de 2014; a consolidação da regulamentação de qualidade por meio do Regulamento de Qualidade dos Serviços de Telecomunicações (RQUAL), aprovado pela Resolução nº 717, de 23 de dezembro de 2019; e a consolidação das regras de outorga e licenciamento por meio dos Regulamentos Geral de Outorgas (RGO) e de Licenciamento (RGL), aprovados respectivamente pelas Resoluções nº 720 e nº 719, ambas de 10 de fevereiro de 2020.
Nessa esteira, o planejamento regulatório da Agência tem levado à consolidação e simplificação da regulamentação em grandes temáticas setoriais com diversos projetos em andamento, que podem ser verificados no bojo da Agenda Regulatória da Anatel. Em decorrência desses vários projetos, vem se observando que os regulamentos-base dos diferentes serviços de telecomunicações estão sendo paulatinamente esvaziados em seu conteúdo. A cada novo regulamento temático aprovado, diversos dispositivos dos muitos regulamentos de serviços que tratavam a mesma questão são revogados, acarretando instrumentos normativos que, em última análise, se limitam a trazer definições e tratar aspectos muito particulares desses serviços como os já exemplificados acima.
Desprovidos de seu conteúdo essencial, tais instrumentos normativos começam a se tornar fonte de dificuldades, especialmente para os usuários de serviços, que têm de consultar regras espalhadas em múltiplos documentos. Ademais, ainda que várias das regras não incorporadas por regulamentos temáticos sejam idênticas para os diversos serviços, é comum que os textos normativos apresentem diferenças redacionais inerentes ao momento histórico de elaboração de cada regulamento, o que gera confusão e questionamentos quanto a interpretações. Some-se a estes argumentos a própria necessidade de consolidação normativa por eixo temático trazida pelo Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019.
Neste cenário de consolidação das normas e de convergência das redes de telecomunicações, onde se verifica um interesse maior da população em serviços orientados a dados em detrimento dos tradicionais serviços de voz, torna-se também natural que passe a analisar a própria estruturação dos serviços de telecomunicações buscando-se uma simplificação que pode culminar com a consolidação dos serviços de telecomunicações em um ou poucos serviços.
É nesse cenário que se insere a presente iniciativa regulamentar, item 46 da Agenda Regulatória da Anatel para o biênio 2019-2020, aprovada pela Portaria nº 542, de 26 de março de 2019, e atualizada pela Portaria nº 278, de 6 de março de 2020, que se dispõe a analisar a temática posta no sentido de confirmar se há de fato um problema a ser enfrentado, e quais as alternativas passíveis de solucioná-lo.
Diante destes fatos, este projeto será organizado em três grandes eixos temáticos, sendo que a alternativa escolhida para o primeiro deles impactará as escolhas para os outros dois: (i) análise quanto à consolidação ou não dos serviços de telecomunicações; (ii) análise de regramentos específicos dos atuais serviços onde já foram mapeados problemas ou necessidades de atualização; e (iii) consolidação dos regulamentos de serviços, conforme orienta o Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019.
2. AVALIAÇÃO SOBRE A CONSOLIDAÇÃO DE SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES, SOBRE ALTERAÇÕES REGULAMENTARES E SOBRE A CONSOLIDAÇÃO DOS NORMATIVOS.
O principal tema a ser estudado nesta iniciativa regulatória estende-se muito além de uma simples consolidação dos normativos dos atuais serviços de telecomunicações em um texto comum, abrangendo também a avaliação da possibilidade e dos cenários de uma simplificação maior nas regras remanescentes das revisões temáticas que já vem ocorrendo que pode, em uma última instância, culminar com a consolidação de serviços de telecomunicações, alterando-se o mérito dos regramentos vigentes para que alguns serviços passem a abranger outros, por exemplo.
Ou seja, busca-se primeiramente uma análise dos regramentos remanescentes com o objetivo de planificar as diferenças, simplificando assim a prestações dos atuais serviços de telecomunicações. Superada essa primeira análise, passa-se então a avaliar a consolidação dos serviços em si, sendo o grau de consolidação um dos pontos a se avaliar. Entre as alternativas de unificação, a opção mais branda envolveria a unificação de serviços de interesse coletivo fixos, como o STFC, o SCM e o SeAC, e a unificação de serviços de interesse coletivo móveis, como o SMP e o Serviço Móvel Global por Satélite - SMGS, em todo ou em parte, observando-se que essa unificação também poderia ocorrer, de forma simétrica, no âmbito de serviços de interesse restrito. A opção mais extrema, por sua vez, corresponderia à fusão de todos os serviços de interesse coletivo e restrito em um único “serviço de telecomunicações”.
Como passos intermediários, poder-se-ia avaliar a consolidação de serviços com base em algumas variáveis, como a mobilidade (fixo ou móvel) tipo de conteúdo (dados ou voz) e interesse (restrito ou coletivo).
Tem-se ainda que se avaliar, após chegar ao consenso de quais consolidações são possíveis frente aos desafios atuais, como e quando tal transição irá ocorrer, podendo-se, por exemplo, iniciar com o nivelamento das diferenças entre os serviços para somente depois realizar a consolidação em si.
Destaca-se que esta avaliação, que desperta o interesse de todos aqueles que veem a simplificação normativa como um pilar para a evolução da prestação de serviços, precisa considerar algumas realidades que se impõe, com a diferenciação entre regimes público e privado previsto na lei e as peculiaridades de cada um. Sobre isso, cumpre destacar a aprovação da Lei nº 13.879, de 3 de outubro de 2019, que alterou a Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, para permitir a adaptação da modalidade de outorga de serviço de telecomunicações de concessão para autorização, o que certamente traz diferentes possibilidades no que diz respeito à consolidação dos serviços de telecomunicações.
Não se pode esquecer, contudo, que novos arranjos de serviços ensejam desafios e barreiras que devem ser transpostos para que seja possível a consolidação, sendo necessário que se avaliem as soluções para cada uma dessas barreiras. Frente a isso, passa-se a explorar os desafios já identificados por essa área técnica, sobre as quais se deseja a contribuição dos atores envolvidos, bem como na identificação de outros itens a serem estudados e sobre os possíveis caminhos que poderiam ser adotados para superá-los.
Os subtemas a seguir apresentam as principais questões com relação a uma eventual consolidação dos serviços de telecomunicações, bem como outras alterações regulamentares e também a consolidação normativa dos regulamentos de serviços de telecomunicações, conforme prevê o Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019.
2.1. Área de prestação (Local, Regional ou Nacional)
Analisando os principais serviços de telecomunicações individualmente, percebe-se que, em sua maioria, a regulamentação de cada um deles já prevê que a área de prestação deve ser todo o território nacional, como por exemplo o SCM, o STFC em regime privado e o SeAC. Apesar de o Serviço Limitado Privado - SLP não prever em sua regulamentação que a área de prestação seja todo território nacional, adotou-se como padrão expedir outorgas com essa área, exceto se o interessado solicitar uma área diversa.
Diferentemente, o Serviço Móvel Pessoal estabelece em seu Plano Geral de Autorizações que as outorgas são regionais, conforme Resolução nº 321/2002.
Plano Geral de Autorizações - PGA - Resolução 321, de 27 de setembro de 2002.
Art. 11. Será admitida detenção simultânea de autorizações de SMP em Áreas de Prestação distintas, condicionada à observância das restrições previstas no parágrafo único do art. 9º.
Art. 13. Nenhuma autorização para prestação de SMP terá Área de Prestação que ultrapasse os limites geográficos das Regiões estabelecidas no Anexo I.
Estas questões impactam não somente o futuro, para as outorgas que forem emitidas para novos serviços de telecomunicações convergentes, caso assim se conclua como a melhor alternativa, mas principalmente as outorgas já expedidas[1]. Sobre isso, coloca-se os seguintes pontos para debate:
a) Com relação ao SMP, transformar sua área de prestação de regional para nacional auxiliaria na existência de somente uma outorga por grupo econômico, mas mudaria por completo a forma como hoje estão estruturadas as outorgas e os sistemas da Anatel, podendo implicar ainda questões de recolhimento de tributos. Destaca-se que neste ponto a análise de período e normas de transição é essencial, visando apurar todos os ângulos do problema. Deve-se ainda estudar questões concorrenciais (oferta de atacado de roaming e de remuneração pelo uso de redes, por exemplo), bem como a existência de direitos de uso de radiofrequências pela prestadora apenas em uma determinada região.
b) No caso do STFC, há a possibilidade da sua prestação em 3 modalidades (Local, LDN e LDI), sendo que esta divisão está estabelecida no Plano Geral de Outorgas do STFC prestado em regime público – PGO, aprovado pelo Decreto nº 6.654, de 20 de novembro de 2008. Entende-se que a adaptação das outorgas do STFC de concessão para autorização, quando concretizada, poderia facilitar a alteração ou mesmo eliminação destas modalidades. Entretanto, há que se ressaltar que, mesmo após a regulamentação da adaptação trazida pela Lei nº 13.879/2019, esta não será obrigatória, dependendo da solicitação das concessionárias e, a partir daí, de uma negociação entre elas e a Anatel.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Quais as vantagens e desvantagens de um cenário em que todas as áreas de prestação abrangessem a integralidade do território nacional?
2) A atual distinção entre áreas de prestação se configuraria como um dificultador para a consolidação de um ou mais serviços de telecomunicações?
3) Caso se opte pela unificação da área de prestação de todos os serviços de telecomunicações como sendo todo o território nacional, como deveria ser tratada a transição das atuais outorgas que possuam área de prestação distinta (regional)?
[1] Deve-se destacar que o RGO consolidou em um único instrumento de outorga os diferentes serviços detidos pela prestadora. Contudo, permanece a diferenciação entre os diferentes serviços, principalmente com relação às suas características de prestação, como já apontado anteriormente.
2.2. Remuneração de Redes.
A estruturação sistemática da remuneração de uso de redes de telecomunicações no Brasil desde a privatização seguiu a lógica da segmentação dos serviços. A evolução da tecnologia resultou na convergência das aplicações e implicou na queda das barreiras técnicas existentes entre os serviços, bem como na unificação das plataformas.
Diante da perspectiva de adaptação das atuais concessões para regime privado e um possível cenário de unificação de autorizações, a rediscussão das balizas regulatórias que orientam a remuneração de uso/interconexão de redes se faz premente.
Tais mecanismos regulatórios se mostraram eficientes no sentido de estimular a competição entre os agentes, na medida em que possibilitaram aos entrantes e prestadores de menor porte a utilização das redes dos concorrentes para alavancar seus próprios investimentos e, com isso, massificar o acesso do serviço.
Diante de eventual perspectiva de um serviço convergente que reflita o contexto atual, é necessário avaliar em que medida os regulamentos vigentes se mantém atuais e necessários para os desafios desse novo contexto.
Atualmente, pelo menos sete regulamentos distintos[1] versam sobre a sistemática de remuneração pelo uso de redes do STFC, do SMP e do SME, bem como estabelecem regras de interconexão entre os diferentes serviços, cada um segundo critérios geográficos e remuneratórios próprios.
Nesse sentido, é necessário o levantamento do cenário competitivo atual, como se organizará a exploração do serviço, e em que medida tal arcabouço regulamentar pode ser simplificado de modo a refletir as perspectivas do relacionamento entre as prestadoras de serviços de telecomunicações.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Quais as vantagens e desvantagens que uma consolidação dos serviços de telecomunicações traria no atual arranjo regulamentar que permeiam a remuneração das redes de telecomunicações?
2) Existe alguma barreira que as atuais regras de remuneração trazem para a consolidação de um ou mais serviços de telecomunicações?
3) Caso se opte pela unificação das regras de remuneração de todos os serviços de telecomunicações, como deveria ser tratada a transição das atuais outorgas, com regras específicas para cada serviço?
[1] Remuneração de redes e interconexão
- Resolução nº 406, de 5 de maio de 2005, aprova alterações na Norma sobre Critérios de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Especializado - SME.
- Resolução nº 438, de 10 de julho de 2006, aprova o Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Móvel Pessoal – SMP.
- Resolução nº 549, de 19 de novembro de 2010, aprova alteração no Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes do Serviço Móvel Pessoal - SMP, aprovado pela Resolução nº 438, de 10 de julho de 2006
- Resolução nº 588, de 7 de maio de 2012, aprova o Regulamento de Remuneração pelo Uso de Redes de Prestadoras do Serviço Telefônico Fixo Comutado – STFC.
- Resolução nº 693, de 17 de julho de 2018, aprova o Regulamento Geral de Interconexão - RGI e altera o Regulamento dos Serviços de Telecomunicações, o Regimento Interno da Anatel e os Regulamentos de Remuneração pelo uso de redes do Serviço Telefônico Fixo Comutado e do Serviço Móvel Pessoal.
- Resolução nº 639, de 1 de julho de 2014, aprova a Norma para fixação dos valores máximos das tarifas de uso de rede fixa do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC), dos valores de referência de uso de rede móvel do Serviço Móvel Pessoal (SMP) e de Exploração Industrial de Linha Dedicada (EILD), com base em Modelos de Custos.
- Plano Geral de Metas de Competição (PGMC), aprovado pela Resolução nº 600, de 8 de novembro de 2012 e alterado pela Resolução nº 649, de 12 de fevereiro de 2015.
2.3. Regras de Interconexão.
A Interconexão contempla a ligação de Redes de Telecomunicações funcionalmente compatíveis, de modo que os usuários de serviços de uma das redes possam comunicar-se com usuários de serviços de outra rede, ou acessar serviços nela disponíveis. Como redes funcionalmente compatíveis, temos atualmente definidas pela regulamentação de interconexão a troca de tráfego telefônico e a troca de tráfego de dados.
Para que os serviços de telecomunicações sejam prestados por todas as operadoras de forma isonômica e ordenada, a Lei Geral de Telecomunicações impõe a obrigatoriedade para as prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo, no regime público ou privado, da interconexão entre as redes (fixas e móveis) das prestadoras. A obrigação não se aplica à oferta de Interconexão para Trânsito de Dados, salvo disposição em contrário na regulamentação de competição.
A regulamentação de interconexão recém atualizada pela Anatel por meio Resolução nº 693, de 17 de julho de 2018 (novo Regulamento Geral de Interconexão – RGI), reconheceu que existem ainda diferenças que justificaram o tratamento diferenciado entre os diversos serviços de telecomunicações, especialmente no que se refere à localização dos pontos de interconexão onde é feita a troca do tráfego com os outros prestadores de serviços de telecomunicações de interesse coletivo. Reconheceu também que ainda merece distinção a interconexão quando se tratar de tráfego telefônico ou de tráfego de dados.
No que diz respeito ao tráfego telefônico, por exemplo, as prestadoras de STFC devem disponibilizar pelo menos um ponto de interconexão (ou ponto de presença de interconexão) em cada área local, que via de regra correspondem aos municípios brasileiros. Já para o SMP a obrigação é disponibilizar ao menos um destes pontos por área geográfica de mesmo Código Nacional (67 em todo o território nacional, número bem menor que a quantidade de áreas locais do STFC). Há também obrigação, para as concessionárias de STFC, de ofertar trânsito e transporte de tráfego telefônico em bases reguladas.
No que diz respeito ao tráfego de dados, a regulamentação exige das prestadoras de SCM e do SMP ao menos um ponto de interconexão ou de presença de interconexão em sua área de prestação para Troca de Tráfego de Dados, exceto no caso de disposições em contrário na regulamentação de competição. Neste caso, o atual PGMC, aprovado por meio da Resolução nº 694, de 17 de julho de 2018, traz obrigações específicas para os grupos econômicos detentores de Poder de Mercado Significativo no mercado relevante de transporte de dados em alta capacidade.
A Resolução nº 693, de 17 de julho de 2018 que aprovou o Regulamento Geral de Interconexão - RGI, incluiu também o art. 64-A ao Regulamento dos Serviços de Telecomunicações, aprovado pela Resolução nº 73, de 25 de novembro de 1998, dispondo sobre o uso das redes para prestação de serviços de valor adicionado, nos seguintes termos:
"Art. 64-A É assegurado aos interessados o uso das redes de serviços de telecomunicações para prestação de serviços de valor adicionado, em regime de livre pactuação, e de forma isonômica e não discriminatória, nos termos do art. 61 da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, observados os princípios e fundamentos da Lei nº 12.965, de 23 de abril de 2014, e do Decreto nº 8.771, de 11 de maio de 2016.
§ 1º Eventuais conflitos no relacionamento previsto no caput serão dirimidos pela Anatel.
§ 2º A Anatel poderá solicitar a qualquer tempo cópia dos contratos que materializem o relacionamento previsto no caput."
O Regulamento do Serviço Limitado Privado (SLP), aprovado pela Resolução nº 617, de 19 de junho de 2013, por sua vez, não veda a interligação com redes de suporte a serviços de interesse coletivo, quando esta ocorrer na condição de usuário.
“Art. 19. É vedada:
I - a interconexão entre redes de suporte ao SLP;
II - a interconexão entre redes de suporte ao SLP e redes de suporte a serviço de interesse coletivo; e,
III - a contratação por Autorizada de SLP de serviços ou recursos de rede de prestadoras de serviço de interesse coletivo na condição de exploração industrial, devendo a interligação ocorrer em caráter de acesso de usuário.”
Portanto, atualmente é possível a utilização de uma autorização de SLP para uso próprio, contratando um plano de serviço da prestadora, em caráter de usuário. Neste caso, é importante frisar que não necessariamente o plano contratado precisa ser de um serviço específico. Tal escolha dependerá das características do provimento desse acesso, assim como da detenção de outorga pela prestadora de outros serviços como o SLP ou SCM. As faixas de radiofrequência a serem utilizadas na rede privada devem estar destinadas ao SLP, como condição objetiva para obter a autorização das radiofrequências.
Caso a prestadora contratada detenha todas as estações da rede privada a ser implementada, inclusive licenciando-as em nome próprio, não seria necessária outorga por parte do usuário do serviço de telecomunicações.
Ressalta-se que alguns modelos de redes privativa com 5G se prevê a operadora do serviço de interesse coletivo, oferecendo serviços personalizados, com SLA (Service Level Agreement) específicos, podendo implementar redes definidas por software, além network slicing, separando ou mantendo juntos o Plano de Usuários e/ou Plano de Controle das redes. Assim, a atual regulamentação pode dificultar a implementação de determinados modelos de negócios e inovações no setor, justamente devido a vedação de interconexão da rede de suporte de interesse coletivo a rede de interesse restrito.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Quais as vantagens e desvantagens que uma consolidação dos serviços de telecomunicações traria no atual arranjo regulamentar que permeiam a interconexão das redes de telecomunicações?
2) Existe alguma barreira que as atuais regras de interconexão trazem para a consolidação de um ou mais serviços de telecomunicações?
3) Caso se opte pela unificação das regras de interconexão de redes de todos os serviços de telecomunicações, especialmente quanto à granularidade da oferta de pontos de interconexão, como deveria ser tratada a transição das atuais outorgas, com regras específicas para cada serviço?
2.4. Impactos sobre a numeração na unificação de serviços.
Os recursos de numeração de serviços de telecomunicações servem para identificar o usuário de um determinado serviço, permitindo o encaminhamento de chamadas da origem até o destino.
Para que esse processo ocorra de forma transparente entre as diferentes redes de telecomunicações, é preciso que as regras de prestação desses serviços estejam bem definidas, especialmente quanto às condições de interconexão entre as redes, portabilidade numérica desses recursos, processos de marcação das chamadas, caracterização das áreas de abrangência dos tipos de chamadas, e aspectos de tarifação e remuneração de uso das redes.
Todas essas caracterizações são fundamentais para que um Plano de Numeração seja definido corretamente, vis-à-vis a análise dos impactos sobre os usuários desses serviços de telecomunicações.
Exemplificando, a interconexão entre as redes é premissa básica na prestação dos serviços de telecomunicações, especialmente os de interesse coletivo. Por esse motivo, a LGT estabelece que as redes serão organizadas como vias integradas de livre circulação, sendo obrigatória a interconexão entre elas, na forma da regulamentação (art. 146, caput e inciso I). Além disso, a LGT é taxativa quanto à obrigatoriedade de interconexão aos serviços de interesse coletivo (art. 147). Como a interconexão pressupõe o uso de redes de outras prestadoras para o encaminhamento das chamadas telefônicas, cabe a justa remuneração do uso dessas redes. Assim, a prestadora responsável pela chamada telefônica deve remunerar a(s) outra(s) prestadoras(s) envolvidas no processo de entrega da chamada. Assim como as regras de interconexão, as condições de remuneração de uso das redes devem também ser previamente definidas.
Como se observa, o simples processo de destinação, atribuição e designação de recursos de numeração aos serviços de telecomunicações não é, por si só, suficiente para sustentar um processo de unificação de serviços. Isto porque, mesmo que diferentes serviços tenham acesso a recursos de numeração públicos no formato da recomendação E.164 da União Internacional de Telecomunicações, ainda permanecerão pendentes de endereçamento as diferenças regulamentares no que se refere, por exemplo, à interconexão e remuneração de redes. No caso do SCM e do STFC há atualmente diferenças substanciais entre estas regras, conforme já visto acima.
Por esse motivo, em decorrência da destinação de recursos de numeração para o Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), no âmbito do projeto de reavaliação da numeração de serviços de telecomunicações (item 25 da Agenda Regulatória 2019-2020), o Conselho Diretor da Anatel determinou, por meio do Acórdão nº 222 (SEI nº 5509380) e do Despacho Ordinatório (SEI nº 5509473), que as áreas técnicas reavaliassem as obrigações e condições associadas à interconexão e remuneração de redes, determinando, ainda, que a área técnica "inclua, caso já não o esteja, as constatações trazidas no Subtema 2.1 [Numeração para SCM] do Relatório de Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 3434249) no escopo do Processo nº [53500.059638/2017-39], referente ao item 46 da Agenda Regulatória 2019-2020". Ou seja, o Conselho Diretor determinou que as discussões inerentes ao escopo dos serviços de telecomunicações devam ser tratadas no âmbito do processo específico de simplificação da regulamentação de serviços de telecomunicações.
Impactos e barreiras que decorrem da numeração propriamente dita.
Uma vez tratados os impactos decorrentes da interconexão e da remuneração das redes de telecomunicações, além dos demais citados inerentes ao escopo dos serviços, uma eventual unificação dos de serviços de telecomunicações deve considerar a necessidade de futuras adequações nos Planos de Numeração desses serviços, decorrentes dessas mudanças.
Entre as possíveis situações a serem analisadas, podem se destacar:
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a necessidade (ou não) de manter faixas de numeração distintas, como acontece atualmente para os serviços fixos e móveis;
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a necessidade (ou não) de revisar/padronizar o tamanho do código de acesso do usuário, que atualmente é de 8 dígitos para o STFC e 9 para o SMP;
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a necessidade (ou não) de rever os procedimentos de marcação, em decorrência de eventual mudança nos planos de numeração dos serviços;
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a necessidade (ou não) de rever o processo de Portabilidade Numérica;
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a necessidade (ou não) de rever a abrangência dos tipos de chamadas;
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a necessidade de analisar os impactos de natureza técnica sobre as redes de telecomunicações.
Embora tais adequações não sejam de aplicação imediata, pois têm impacto na organização das redes das prestadoras, essas adequações devem ser estudadas e devidamente planejadas, seguindo as premissas já estabelecidas no Regulamento Geral de Numeração - RGN (aprovado pela Resolução 709/2019), cuja revisão está em andamento, no âmbito do item 25 da Agenda Regulatória 2019-2020 (Processo nº 53500.059950/2017-22), e no próprio Regulamento de Serviços de Telecomunicações – RST (aprovado pela Resolução nº 73/1998).
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Quais os impactos e as barreiras da atual destinação de recursos de numeração de serviços numa eventual unificação dos serviços de telecomunicações?
2) Como contornar tais impactos e barreiras, visando uma eventual unificação dos serviços de telecomunicações?
3) Qual a sua visão com relação à necessidade de reestruturação dos Planos de Numeração frente a uma eventual unificação dos serviços de telecomunicações?
4) As atuais regras e procedimentos relacionados à Portabilidade Numérica encontram-se adequadas às necessidades da sociedade?
5) Quais as vantagens e desvantagens que uma consolidação dos serviços de telecomunicações traria no atual arranjo regulamentar que permeiam a Portabilidade Numérica?
6) Existe alguma barreira que as atuais regras de Portabilidade Numérica trazem para a consolidação de um ou mais serviços de telecomunicações?
7) Existem outras questões ou problemas afetos à numeração dos serviços que devem ser tratados numa unificação dos serviços de telecomunicações? Quais?
2.5. Regras de CSP frente à unificação do serviço.
O Código de Seleção de Prestadora – CSP identifica a prestadora do STFC nas modalidades Longa Distância Nacional e Longa Distância Internacional responsável por aquela chamada e também detentora da receita de público (o valor do usuário é pago a ela, que remunera as respectivas prestadoras locais, sejam de STFC ou de SMP). A sua existência tem relação intrínseca com essas modalidades de serviços. Sem a existência da modalidade longa distância, o CSP perde a razão de ser.
O contrário, entretanto, não é verdadeiro, pois é possível haver a oferta de serviços de longa distância sem o uso do CSP. De fato, mesmo antes de sua existência, os serviços já eram definidos nas duas modalidades, local e longa distância, ainda que em regime de monopólio. Mesmo com a instituição do regime de competição nesse mercado de longa distância, é possível que isso seja concebido sem a utilização do CSP. Ademais, há de considerar a escassez de recursos de numeração destinados ao CSP para atender as demandas atuais do setor, pois não há recursos de CSP suficientes para atender a todas as prestadoras de telefonia.
Ainda, cabe destacar que o CSP, como instrumento de competição, tem perdido a relevância com a redução gradativa das tarifas de remuneração de uso rede, bem como com a proliferação de planos ilimitados de voz. Todavia, foi resguardado o direito do consumidor de escolha do CSP, por meio de programação específica ou por solicitação direta na prestadora.
Com o objetivo de aprimorar a regulamentação quanto ao uso do CSP, no projeto de reavaliação da numeração de serviços de telecomunicações (item 25 da Agenda Regulatória 2019-2020), a Anatel submeteu à Consulta Pública nº 37/2020 uma proposta regulamentar que: (i) estabelece o critério de Prestadoras de Pequeno Porte – PPP, conforme definição do PGMC, para fins de obtenção da marcação alternativa; e (ii) estende o uso da marcação alternativa por detentoras de CSP, possibilitando a simplificação da marcação das chamadas e estimulando o surgimento de novos modelos de negócio. Assim, ao tempo que a Agência mantém o controle sobre os recursos escassos, o uso da marcação alternativa passa a ser flexibilizado, dentro da evolução dos serviços de voz.
Destaque-se, ainda, que o Conselho Diretor da Anatel determinou, por meio de Despacho Decisório (SEI nº 5509473), que a área técnica inicie os estudos para a supressão do CSP, nos termos apresentados no Relatório de Análise de Impacto Regulatório (SEI nº 3434249) elaborado no âmbito do item 25 da Agenda Regulatória 2019-2020, de forma a alinhá-la ao andamento do projeto relativo à reavaliação do regime e escopo dos serviços de telecomunicações (regulamentação da adaptação das concessões para regime de autorização). Assim, uma eventual unificação dos serviços de telecomunicações deve considerar os encaminhamentos desses estudos.
Diante do exposto, algumas questões para avaliação são trazidas:
1) Quais os impactos e as barreiras das regras de CSP frente a uma eventual unificação dos serviços de telecomunicações?
2) Como contornar tais impactos e barreiras, visando uma eventual unificação dos serviços de telecomunicações?
3) Existem outras questões ou problemas afetos ao uso do CSP que devem ser tratados numa unificação dos serviços de telecomunicações? Quais?
4) Quais as vantagens de extinguir o CSP num processo de evolução da regulamentação, visando a unificação dos serviços de telecomunicações? O que deve ser considerado num processo dessa natureza?
5) Quais as desvantagens de extinguir o CSP num processo de evolução da regulamentação, visando a unificação dos serviços de telecomunicações?
2.6. Lei nº 12.485, de 12 de setembro de 2011 (Lei do SeAC).
Os serviços de televisão por assinatura no Brasil passaram por uma revisão normativa em 2011, com a edição da Lei do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC), Lei nº 12.485, de 12 de setembro daquele ano, por meio da qual os serviços legados (TV a Cabo, MMDS, DTH e TVA), do ponto de vista regulamentar, ficaram sob a égide do novo serviço, o SeAC, podendo as prestadoras desses serviços adaptar suas outorgas.
Antes da edição da Lei do SeAC, e durante sua discussão, houve uma forte pressão pela abertura do setor de televisão por assinatura para permitir investimentos em distribuição. No entanto, houve uma preocupação também em preservar alguns princípios que foram instituídos com a Lei do Cabo, Lei nº 8.977, de 6 de janeiro de 1995 (por exemplo, os canais de programação de distribuição obrigatória e os incentivos para canais brasileiros). Considerando esses dois polos, e também o fato de que uma abertura dependeria de mudança legal para modificar as restrições ao capital estrangeiro estabelecidas na Lei do Cabo, o Congresso Nacional discutiu por um longo tempo o marco legal da televisão por assinatura, envolvendo todas as partes interessadas, culminando na aprovação da Lei do SeAC.
A Lei do SeAC, por conseguinte, materializa não somente a abertura do setor com a liberdade de outorga desse serviço a qualquer empresa brasileira que atenda às condições da regulamentação, sem as restrições de capital anteriormente estabelecidas pela Lei do Cabo, mas também regulamenta toda a cadeia de valor da comunicação audiovisual de acesso condicionado, da produção à distribuição, passando por programação e empacotamento, estabelecendo incentivos à produção e programação brasileira, em especial a independente, por meio de cotas de conteúdo e programação. A Lei impulsionou o setor nos primeiros anos de sua vigência, destravando investimentos em toda a cadeia de valor, inclusive na distribuição.
No entanto, os avanços recentes das redes de comunicação de dados, dos mecanismos de compressão de mídia (vídeo, áudio e imagens), e das aplicações/serviços/terminais digitais, aliados à disponibilidade de redes de alta velocidade (móveis ou fixas) nos grandes centros urbanos do país, possibilitou uma revolução no modo de se distribuir conteúdo audiovisual. A internet, nesse contexto, está desempenhando um papel central, como catalizador de inovações nessa área e impulsionando novos modelos de negócio, tendo como atores centrais os fornecedores de terminais (celulares, tablets, TVs, entre outros), os grandes grupos de conteúdos e aplicações da internet (Amazon, Google, Facebook, Netflix, entre outros), e os detentores de redes em banda larga, ou seja, as prestadoras de serviços de telecomunicações. Todos esses atores estão competindo pela atenção e acesso do/ao usuário-telespectador, seja fornecendo novas funcionalidades em terminais digitais, seja por meio de aplicações na internet, seja evoluindo suas redes para criar plataformas aptas a distribuição de vídeo em alta velocidade, com alta qualidade em uma experiência interativa e multi-plataforma.
Nesse sentido, as atuais ofertas de distribuição de conteúdo audiovisual na forma de canais de programação, ou seja, das prestadoras do Serviço de Acesso Condicionado (SeAC), estão enfrentando uma forte competição por parte desses novos atores, que ofertam por meio da internet, em aplicativos de streaming de vídeo, seus conteúdos a assinantes. Novas ofertas como as de Netflix, Amazon Prime, Disney+, Hulu, Globoplay, entre outras, disputam o horário nobre dos espectadores e, por consequência, provocam mudanças no ambiente competitivo e negocial da prestação do SeAC.
Além disso, a regulação setorial está sendo avaliada nesse instante quanto à sua adequação ao novo ambiente na distribuição de conteúdo audiovisual, em face das recentes ofertas de supostos canais lineares veiculados por assinatura na internet. Essas ofertas suscitaram reações de todos os atores envolvidos, vez que consiste em novo paradigma para a disponibilização desses serviços audiovisuais, seja do ponto de vista das telecomunicações/TICs, seja do ponto de vista da oferta de conteúdo, passando pela diversidade/pluralidade e pelo conteúdo brasileiro.
Trata-se, portanto, de um novo ambiente em que a Agência e seus administrados deverão se adaptar e promover inovações regulatórias, tecnológicas e em seus modelos de negócio, para continuar disponibilizando conteúdos relevantes para uma audiência cada vez mais dispersa em múltiplos ambientes, redes e terminais, criando uma nova estratégia para a disponibilização de vídeo digital.
Nesse contexto, é importante reavaliar a regulamentação do SeAC juntamente com a dos demais serviços de telecomunicações, de forma a promover uma simplificação e consolidação normativa, facilitando, assim, o desenvolvimento de novos modelos de negócio e novos investimentos no setor do audiovisual. No entanto, a simplificação e a integração normativa enfrentam um obstáculo legal, haja vista que o SeAC possui legislação própria, a já citada Lei do SeAC
Diante deste cenário, a Agência está particularmente interessada na visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos) em relação aos seguintes temas:
1) Como sua entidade vê o futuro do SeAC do ponto de vista de uma possível integração normativa com outros serviços de interesse coletivo?
2) Sua entidade considera possível integrar o SeAC aos demais serviços de interesse coletivo, simplificando assim a regulamentação desse serviço? Se sim, como isso poderia ser implementado?
3) Frente às questões legislativas específicas deste serviço, como sua entidade vê o futuro da regulamentação do SeAC? Aponte os principais caminhos regulatórios possíveis.
4) Quais as vantagens e desvantagens de se deixar a regulamentação do SeAC em separado de outros serviços de interesse coletivo? Forneça evidências de suas opiniões, sempre que possível.
5) Quais as vantagens e desvantagens de se integrar a regulamentação do SeAC à de outros serviços de interesse coletivo? Forneça evidências de suas opiniões, sempre que possível.
2.7. Manutenção do serviço adaptado à luz do novo marco legal de telecomunicações.
A Lei nº 13.879, de 3 de outubro de 2019, alterou a LGT para prever a possibilidade de adaptação dos instrumentos de concessão do STFC para autorização, condicionada à manutenção da prestação do serviço adaptado, e ao cumprimento dos compromissos previstos, conforme o art. 144-A abaixo transcrito:
Art. 144-A. A Agência poderá autorizar, mediante solicitação da concessionária, a adaptação do instrumento de concessão para autorização, condicionada à observância dos seguintes requisitos:
I - manutenção da prestação do serviço adaptado e compromisso de cessão de capacidade que possibilite essa manutenção, nas áreas sem competição adequada, nos termos da regulamentação da Agência;
II - assunção, pela requerente, de compromissos de investimento, conforme o art. 144-B;
III - apresentação, pela requerente, de garantia que assegure o fiel cumprimento das obrigações previstas nos incisos I e II;
IV - adaptação das outorgas para prestação de serviços de telecomunicações e respectivas autorizações de uso de radiofrequências detidas pelo grupo empresarial da concessionária em termo único de serviços.
§ 1º Na prestação prevista no inciso I, deverão ser mantidas as ofertas comerciais do serviço adaptado existentes à época da aprovação da adaptação nas áreas sem competição adequada, nos termos da regulamentação da Agência.
§ 2º Ressalvadas as obrigações previstas nos incisos I e II, o processo de adaptação previsto no inciso IV dar-se-á de forma não onerosa, mantidos os prazos remanescentes das autorizações de uso de radiofrequências.
§ 3º A garantia prevista no inciso III deverá possibilitar sua execução por terceiro beneficiado, de forma a assegurar o cumprimento das obrigações a ela associadas.
A possibilidade de adaptação das outorgas tem por premissa que a população, até então atendida com a prestação do STFC em regime público, continuará atendida com a oferta do STFC em regime privado ou com outros serviços de voz substitutos (por exemplo, o SMP). E, conforme §1º do art. 144-A acima transcrito, uma vez realizada a adaptação, deverão ser mantidas, nas áreas sem competição adequada, as ofertas comerciais do serviço adaptado existentes à época da adaptação.
Também são condicionantes para a adaptação da outorga a assunção de compromissos de investimento, a apresentação de garantias que assegurem a manutenção do serviço adaptado, bem como o cumprimento das obrigações relacionadas aos compromissos de investimentos.
Como consequência da adaptação, as outorgas de serviços de telecomunicações e autorizações de uso de radiofrequências associadas da prestadora adaptada e das demais empresas de seu grupo econômico deverão ser consolidadas em Termo de Autorização único de serviços.
Está em andamento na Anatel a elaboração de regulamentação deste tema (item 1 da Agenda Regulatória 2019-2020), o qual disciplinará as condições de adaptação dos instrumentos de concessão do STFC para o regime de autorização, além de minuta de Termo de Autorização único de serviços de telecomunicações, a ser firmado quando da adaptação.
A despeito de a definição detalhada dos procedimentos da adaptação depender da aprovação da referida regulamentação, da leitura da LGT é possível identificar obrigações que serão impostas às prestadoras adaptadas em detrimento das demais autorizadas do STFC, e até mesmo daquelas concessionárias que não adaptarem suas outorgas.
O estudo quanto à convergência dos serviços deve considerar as particularidades afetas às prestadoras adaptadas e, ainda, a possibilidade de que concessionárias não optem por adaptar suas outorgas, aplicando-lhes os Contratos de Concessão até seu termo final, em 31 de dezembro de 2025.
Propõe-se que, durante a Tomada de Subsídios, os interessados se manifestem sobre a questão da convergência dos serviços considerando a possibilidade de adaptação das concessões do STFC para autorizações, bem como o fato de que as concessionárias podem não querer exercer essa faculdade, cenário em que o STFC continuaria sendo prestado em dois regimes diferentes, pronunciando-se, em especial, sobre as seguintes questões:
1) O que pode ser esperado para o futuro da prestação do STFC, considerando a possibilidade de adaptação das concessões para o regime de autorização?
2) Seria possível consolidar o STFC com os demais serviços de interesse coletivo, ainda que as prestadoras adaptadas estejam sujeitas a obrigações decorrentes da adaptação? Se sim, como isso poderia ser implementado?
3) Seria possível consolidar o STFC com os demais serviços de interesse coletivo, ainda que as concessionárias optem por não adaptar suas outorgas, estando sujeitas às obrigações constantes dos Contratos de Concessão? Se sim, como isso poderia ser implementado?
4) Na hipótese de o STFC continuar sendo prestado pelas Concessionárias que optarem por não adaptar, a consolidação do STFC com os demais serviços traria algum impacto ao equilíbrio econômico-financeiro destes contratos? Além disso, traria riscos relacionados a questões específicas do regime público, como a reversibilidade de bens?
5) Quais as vantagens e desvantagens de se consolidar o STFC aos demais serviços de interesse coletivo? Forneça evidências de suas opiniões, sempre que possível.
2.8. Regulações Assimétricas (Poder de Mercado Significativo – PMS e Prestadoras de Pequeno Porte – PPP).
O Plano Geral de Metas da Competição – PGMC é a principal ferramenta regulatória da Anatel na concretização de seu objetivo estratégico de estímulo à competição e à sustentabilidade do setor. Por meio da avaliação concorrencial periodicamente empreendida, a Agência busca identificar eventuais falhas nos diversos mercados regulados com vistas à determinação dos remédios regulatórios mais pertinentes e ao consequente fomento setorial.
A metodologia aplicada parte de diagnóstico inicial da competição nos mercados de varejo, bem como entre eles. Conforme as melhores práticas internacionais, as falhas e externalidades negativas constatadas são usualmente endereçadas por meio de atuação normativa nos mercados de atacado associados, sendo a implementação de regulações assimétricas uma das principais ferramentas com esse fito. Visa-se com essa estratégia a imposição de obrigações e ônus regulatórios proporcionais ao poder de mercado dos diferentes agentes alcançados, de modo a potencializar a precisão e a eficiência dos efeitos pretendidos com o regramento.
Assim, eventual simplificação da regulamentação dos serviços de telecomunicações que ocasionasse alteração na atual árvore de serviços de telecomunicações repercutiria diretamente nas dimensões de produto – na eventual combinação ou extinção de serviços e modalidades de prestação – e de geografia – na eventual alteração dos limites de prestação – que embasam a metodologia de análise acima descrita.
Ainda que em menor grau que no PGMC, o tratamento assimétrico pode ser observado em ampla variedade de regulamentos da Agência, com destaque para os normativos de qualidade e direitos dos consumidores, seguindo esse mesmo racional. Neste caso as assimetrias ocorrem entre os grupos econômicos de menor porte (PPP) e os que não se enquadram neste conceito. E, conforme a conceituação trazida no PGMC, o impacto na dimensão produtos dos mercados de varejo também impacta na definição de quais grupos são considerados como de pequeno porte. Destarte, busca-se com a presente tomada de subsídios a coleta de insumos que versem sobre a regulamentação assimétrica e suas implicações, a fim de permitir-se o adequado mapeamento das ocorrências.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Quais as vantagens e desvantagens que uma consolidação dos serviços de telecomunicações traria no atual arranjo regulamentar de obrigações assimétricas, seja com base no Poder de Mercado Significativo – PMS, seja com base no porte das as prestadoras (PPP ou não)?
2) Existe alguma barreira que as atuais regras assimétricas trazem para a consolidação de um ou mais serviços de telecomunicações?
3) Do ponto de vista econômico, considerando aspectos como estrutura de mercados ou contestabilidade entre produtos e serviços, haveria óbice ou ressalva quanto a eventual consolidação dos serviços?
2.9. Provimento de conexão à Internet por meio do SCM e/ou SVA.
O Regulamento do Serviço de Comunicação Multimídia, aprovado pela Resolução nº 614, de 28 de maio de 2013, define, em seu artigo 3º, o SCM como um “serviço fixo de telecomunicações de interesse coletivo, prestado em âmbito nacional e internacional, no regime privado, que possibilita a oferta de capacidade de transmissão, emissão e recepção de informações multimídia, permitindo inclusive o provimento de conexão à internet, utilizando quaisquer meios, a Assinantes dentro de uma Área de Prestação de Serviço”. O supracitado artigo define, ainda, as funcionalidades e serviços com as quais o SCM não se confunde:
“Art. 3º. (...) §1º A prestação do SCM não admite a transmissão, emissão e recepção de informações de qualquer natureza que possam configurar a prestação de serviços de radiodifusão, de televisão por assinatura ou de acesso condicionado, assim como o fornecimento de sinais de vídeos e áudio, de forma irrestrita e simultânea, para os Assinantes, na forma e condições previstas na regulamentação desses serviços.
§2º Na prestação do SCM não é permitida a oferta de serviço com as características do Serviço Telefônico Fixo Comutado destinado ao uso do público em geral (STFC), em especial o encaminhamento de tráfego telefônico por meio da rede de SCM simultaneamente originado e terminado nas redes do STFC.”
Deste modo, inexistem dúvidas de que a definição do SCM incorporou o provimento de conexão à internet a seu escopo, ou seja, a conexão à internet pode ser inerente à prestação do SCM. Por outro lado, o Serviço de Conexão à Internet – SCI, nos termos da Norma nº 4/1995, do Ministério das Comunicações, até o momento resta preservado, mesmo quando o serviço de telecomunicações ofertado for o SCM. Desta forma atualmente, a conexão à internet pode ser feita como um componente da prestação SCM ou, em separado, como Serviço de Valor Adicionado – SVA, de acordo com os termos da Norma nº 4/1995.
Dito isso, frente às discussões de consolidação dos serviços de telecomunicações, sendo uma das possiblidades aventadas consolidar todos os serviços que permitem a transmissão de dados, entende-se ser natural analisar a consolidação da Norma nº 4/1995 com este(s) novo(s) serviço(s), o que culminaria, por exemplo, que uma outorga deste(s) novo(s) serviço(s) seria a única forma de realizar o provimento de conexões de dados, incluindo o acesso à internet. De certo, para que isto ocorra, é necessário se avaliar os impactos da tal modificação, o que motiva a inclusão deste item nesta tomada de subsídio. Ainda, é sabido que esta discussão tem impactos tributários relevantes, que podem impactar não somente a capacidade de investimento dos prestadores deste serviço, especialmente os de menor porte, como também os preços cobrados dos usuários.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Quais as vantagens e desvantagens que uma consolidação dos serviços de telecomunicações traria no atual arranjo regulamentar atual relacionado ao provimento de conexão à internet?
2) Existe alguma barreira que as atuais regras sobre o provimento de conexão à internet trazem para a consolidação de um ou mais serviços de telecomunicações?
3) Independentemente de eventual consolidação de serviços, quais os aspectos positivos e negativos decorrentes da manutenção do Serviço de Conexão à Internet – SCI como serviço próprio, nos termos da Norma nº 4/1995, do Ministério das Comunicações?
2.10. Restrição para não empresas terem outorga de serviço coletivo.
Atualmente um dos principais serviços de telecomunicações que dá suporte ao provimento de acesso à internet é o Serviço de Comunicação Multimídia – SCM. Contudo, esse serviço somente pode ser autorizado a empresas e, assim, quando entes públicos, como as Prefeituras, tem interesse em disponibilizar acesso à internet à população, é necessário que seja obtida autorização para a prestação do Serviço Limitado Privado – SLP, conforme estabelecido pelo art.18 do Regulamento aprovado pela Resolução nº 617, de 2013.
Art. 18. As redes serão organizadas como vias de livre circulação nos termos seguintes:
I - uso exclusivo para comunicação entre usuários do serviço; e,
II - uso de plano de numeração particular ao serviço.
Parágrafo único. As redes de suporte ao SLP de órgãos ou entidades da Administração Pública direta ou indireta do Governo Federal, Estadual, Municipal ou do Distrito Federal, assim como de entidades sem fins lucrativos, poderão disponibilizar conexão à Internet.
Entende-se interessante, do ponto de vista da inclusão digital que isto poderia permitir, analisar a possibilidade de Prefeituras terem outorga de SCM para prestarem este serviço. Destaca-se que, além da questão da outorga, devem-se analisar outras questões envolvidas, tais como a forma de remuneração destes serviços prestados.
Destaca-se ainda a necessidade de se avaliar a possibilidade de outras formas de prestação de SCM, tais como por pessoas físicas, cooperativas, outros tipos de entidades, verificando a legalidade quanto a autorização para estas formas elencadas.
Oportuno destacar que a obtenção desta outorga (SCM) acarreta uma série de obrigações que devem ser observadas (SICI, FUST, outras obrigações, entre outras), diferentemente do SLP. Considerando que os municípios possuem outras inúmeras demandas a serem atendidas, questiona-se se teriam condições de cumprirem estes requisitos de acompanhamento. Outro aspecto que merece análise é sobre a demanda existente para a prestação desses serviços por estes entes.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Quais as vantagens e desvantagens que uma consolidação dos serviços de telecomunicações traria no atual arranjo regulamentar que versa sobre a restrição para não empresas terem outorga de serviço coletivo?
2) Existe alguma barreira que as atuais regras que restringem não empresas de terem outorga de serviço coletivo trazem para a consolidação de um ou mais serviços de telecomunicações?
3) Independentemente de eventual consolidação de serviços, quais os aspectos positivos e negativos da atual limitação de autorização de serviços de interesse coletivo exclusivamente a empresas?
2.11. Impactos de eventual fusão dos serviços na destinação das faixas de radiofrequências.
Inicialmente, cabe destacar que a modificação do arcabouço regulatório visando a simplificação da regulamentação, com efeito direto nas autorizações de serviço, deve levar em consideração as questões relacionadas à gestão do espectro de radiofrequências. Isto é, a mudança do texto de serviços deve observar o contexto específico das atribuições e destinações.
Quanto às atribuições, ressalta-se que envolvem serviços de radiocomunicações que são definidos no âmbito do Regulamento de Radiocomunicações (RR) da União Internacional de Telecomunicações (UIT) e, portanto, a Administração brasileira não tem competência individualmente para alterá-los ou consolidá-los. Já a destinação abrange serviços de telecomunicações definidos pela Anatel, havendo margem para modificação.
Há, contudo, certa correspondência entre alguns serviços de radiocomunicações e alguns serviços de telecomunicações, em particular para aplicações específicas, o que traz complexidade à discussão de convergência de serviços. Por exemplo, em faixas de radionavegação aeronáutica e de serviço móvel aeronáutico (SMA), ambos serviços de radiocomunicações definidos pela UIT, tem-se hoje a destinação para o Serviço Limitado Móvel Aeronáutico (SLMA). Todavia, o serviço móvel engloba três submodalidades, que são os serviços móvel terrestre, móvel marítimo e móvel aeronáutico. Logo, a regulamentação vigente não impede que em uma faixa atribuída para o Serviço Móvel, com destinação para SLP, tenha uma comunicação Terra-aeronave.
Uma simplificação regulatória deve atentar para essas particularidades, considerando tanto as implicações sobre essa flexibilidade, quanto as implicações decorrentes da generalização dos serviços, pois muitas condições de uso do SLP foram feitas pensando em sistemas terrestres.
A convergência tecnológica permite que, em uma mesma plataforma de serviço (hardware), se tenha uma série de aplicações, as quais, no ambiente regulatório, podem representar serviços de telecomunicações diferentes. Por exemplo, o mesmo equipamento pode prover SMP, SCM e STFC. Consequentemente, foi necessária a multidestinação do espectro para diversos serviços de telecomunicações.
Atualmente, no Plano de Atribuição, Destinação e Distribuição de Radiofrequências no Brasil (PDFF), há destinação para os seguintes serviços (começando pela radiodifusão, seus ancilares e auxiliares, passando pelos serviços de interesse coletivo e por fim, os de interesse restrito):
- radiodifusão de sons e imagens
-
radiodifusão sonora
-
radiodifusão comunitária
-
repetição de televisão
-
retransmissão de rádio na Amazônia legal
-
retransmissão de televisão
-
auxiliar de radiodifusão e correlatos
-
acesso condicionado
-
distribuição de sinais de televisão e de áudio por assinatura via satélite
-
distribuição de sinais multiponto multicanal
-
móvel global por satélite
-
móvel pessoal
-
comunicação multimídia
-
telefônico fixo comutado
-
telefonia rural
-
televisão em circuito fechado com utilização de radioenlace
-
móvel global por satélite
-
especial de radiodeterminação por satélite
-
limitado móvel aeronáutico
-
limitado móvel marítimo
-
limitado privado
-
móvel especializado
-
rádio do cidadão
-
Radioamador
-
Aplicações de Transmissão de Sons e Imagens[1]
-
Especial de TV por Assinatura[1]
-
Limitado Especializado[1]
-
Limitado Móvel Privativo[1]
-
Limitado Privado Especializado[1]
-
Radiocomunicação Aeronáutica - Público Restrito[1]
Internacionalmente, quando se faz uma identificação ou designação de faixa para uma aplicação dentro de um serviço de radiocomunicações (por exemplo, IMT[2], PPDR[3], HAPS[4], entre outras), se consideram as características destes sistemas. Assim, para a realização de atribuição para serviços móveis, os estudos são conduzidos considerando as características do IMT (densidade de estações, potência, tipo de antena, entre outras), que podem divergir das demais aplicações móveis também possíveis de implementação na faixa. Utilizando um caso muito atual, o que é viável para o serviço móvel para uma aplicação WAS/RLAN (por exemplo, Wi-Fi6E em 6 GHz) que possuem baixa potência, normalmente uso indoor, poderia inviabilizar o uso dos demais serviços se fosse utilizado para IMT com alta potência.
Em suma, a aglutinação de serviços tende a criar aplicações dentro do(s) serviço(s) resultante(s), o que antes era o serviço apartado. Assim, a nova regra geral talvez não seja adequada para uma nova aplicação ou talvez não se tenha interesse que uma nova aplicação possa ter acesso ao espectro naquelas novas caraterísticas.
Adicionalmente, deve-se considerar também as dificuldades associadas a um possível adensamento em faixas destinadas a alguns serviços, como o limitado móvel aeronáutico e o limitado móvel marítimo. Tal fato foi um dos motivadores para a não consolidação desses serviços no âmbito do SLP à época da edição da Resolução nº 617, de 2013, mantendo-se a distinção entre SLMA, SLMM e SLP – inclusive pelas necessidades de “socorro e chamada” e “busca e salvamento”, bem como de disponibilidade de espectro em áreas de atuação onde pode envolver risco.
Uma outra questão é o Rádio do Cidadão, que seria, entre os pedidos de serviço, a modalidade mais simples e mais universal. Dado o escopo do serviço, além de debater eventual consolidação, há que se avaliar se ele não poderia ser enquadrado no que a FCC[5] chama de unlicensed services, mantendo-se a destinação de Rádio do Cidadão, observando-se a possibilidade na LGT, conforme § 2º do art. 131:
Art. 131. A exploração de serviço no regime privado dependerá de prévia autorização da Agência, que acarretará direito de uso das radiofrequências necessárias. (...)
§ 2° A Agência definirá os casos que independerão de autorização.
Além do PDFF, os regulamentos de condições de uso de radiofrequências também são endereçados a determinados serviços. Assim, quando houver essa fusão de serviços esses regulamentos também deverão ser adequados, ou, trabalhados em conjunto, seja em nível de Resolução, para aspectos políticos e regulatórios, seja em atos de requisitos técnicos da Superintendência de Outorgas e Recursos à Prestação, para aspectos técnicos e operacionais.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Quais as vantagens e desvantagens que uma consolidação dos serviços de telecomunicações traria no atual arranjo regulamentar que versa sobre destinação das faixas de radiofrequências?
2) Existe alguma barreira que as atuais regras para destinação das faixas de radiofrequências trazem para a consolidação de um ou mais serviços de telecomunicações?
[1] A área técnica propôs a retirada da destinação para esses serviços no processo de revisão do PDFF.
[2] International Mobile Telecommunications
[3] Public protection and disaster relief
[4] High-altitude platform systems
[5] Federal Communications Commission, dos EUA
2.12. Provimento de Internet por meio do SLP.
Nos termos do artigo 3º do Regulamento aprovado pela Resolução nº 617, de 19 de junho de 2013, o Serviço Limitado Privado (SLP) é um serviço de telecomunicações destinado ao uso do próprio executante ou prestado a determinados grupos de usuários, que abrange múltiplas aplicações, entre elas comunicação de dados, de sinais de vídeo e áudio, de voz e de texto, bem como captação e transmissão de dados científicos.
A esse respeito, levando em consideração que a Internet é uma rede para comunicação de dados e que o SLP possibilita o tráfego de dados de qualquer natureza, não haveria, em princípio, dúvidas que o provimento de acesso à Internet por prestadoras de SLP seria possível.
Contudo, o artigo 18 do Regulamento do SLP dispõe que as redes serão organizadas como vias de livre circulação para uso exclusivo para comunicação entre usuários do serviço e que as redes de suporte ao serviço de órgãos ou entidades da Administração Pública direta ou indireta do Governo Federal, Estadual, Municipal ou do Distrito Federal, assim como de entidades sem fins lucrativos, poderão disponibilizar conexão à Internet.
Ainda, o artigo 19 do mesmo Regulamento veda a interconexão entre redes de suporte ao SLP e redes de suporte a serviço de interesse coletivo, estabelecendo que a interligação com outras redes deve ocorrer em caráter de acesso de usuário.
Em face dessas disposições, vem-se gerando dúvidas se uma rede SLP de um ente privado poderia conferir acesso à Internet ou se somente as redes de entes públicos poderiam fazê-lo.
A visão de que qualquer prestadora de SLP pode prover acesso à Internet é suportada pelos seguintes argumentos:
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Não há vedação para tráfego de dados oriundos ou destinados a outras redes, desde que a interligação com essas outras redes ocorra em caráter de acesso de usuário;
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Ao contratar o acesso a outras redes na condição de usuário, em particular redes do Serviço de Comunicação Multimídia (SCM), principal serviço para acesso fixo à Internet, a prestadora de SLP corresponde a uma empresa qualquer que contrata acesso à Internet e o disponibiliza para seus funcionários;
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Conexão à Internet é definida no artigo 4º, inciso IV, do Regulamento do SLP como a habilitação de um terminal para envio e recebimento de pacotes de dados pela Internet, mediante a atribuição ou autenticação de um endereço IP; assim, ao estabelecer que entes públicos podem prover conexão à Internet, não se está excluindo que prestadoras privadas de SLP disponibilizem acesso à Internet, mas sim se está permitindo que as prestadoras públicas do serviço, além de viabilizar o tráfego de dados, também se atribuam ou autentiquem endereços IP.
De outro lado, a visão de que somente entes públicos podem prover acesso à Internet com autorização de SLP é suportada pelos seguintes argumentos:
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Não há autorização expressa para tráfego de dados oriundos ou destinados a outras redes;
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Ainda que a interligação com outras redes possa ocorrer em caráter de acesso de usuário, o propósito do SLP é permitir comunicação entre usuários do serviço;
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A Internet é uma rede pública e somente deveria ser acessada por outras redes públicas, mediante o instituto da interconexão.
O debate sobre a possibilidade ou não de provimento de acesso à Internet por meio do SLP é relevante, pois, em caso positivo, amplia-se o mercado, admitindo-se que prestadoras de telecomunicações de porte muito reduzido, empresas de outros setores da economia, condomínios, associações, entre outras, ofertem o serviço a seus grupos determinados de usuários. Contudo, retira-se o interesse na autorização de SCM, a qual é propícia para provimento de acesso à Internet pelo público em geral.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Quais as vantagens e desvantagens que uma consolidação dos serviços de telecomunicações traria no atual arranjo regulamentar que versa sobre o provimento de Internet por meio do SLP?
2) Existe alguma barreira que as atuais regras que tratam o provimento de Internet por meio do SLP trazem para a consolidação de um ou mais serviços de telecomunicações?
3) Independentemente de consolidação de serviços e das incertezas de entendimento expostas acima, seria adequado admitir o provimento de acesso à internet associada a serviço de interesse restrito? Em que condições? Quais os aspectos positivos e negativos dessa medida?
2.13. Definição de grupo determinado de usuários do SLP
De acordo com o art. 3º do Regulamento do Serviço Limitado Privado, aprovado pela Resolução nº 617, de 19 de Junho de 2013, o “SLP é um serviço de telecomunicações, de interesse restrito, explorado em âmbito nacional e internacional, no regime privado, destinado ao uso do próprio executante ou prestado a determinados grupos de usuários, selecionados pela prestadora mediante critérios por ela estabelecidos, e que abrange múltiplas aplicações, dentre elas comunicação de dados, de sinais de vídeo e áudio, de voz e de texto, bem como captação e transmissão de Dados Científicos relacionados à Exploração da Terra por Satélite, Auxílio à Meteorologia, Meteorologia por Satélite, Operação Espacial e Pesquisa Espacial”.
Esse tópico tem por objetivo discutir a definição desse grupo, trazendo à tona os seus devidos quesitos técnicos, assim como a experiência de consumo desse serviço ao longo dos anos.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Existe alguma barreira que as atuais regras sobre a definição de grupo determinado de usuários do SLP trazem para a consolidação de um ou mais serviços de telecomunicações?
2) Deve haver definição de grupo determinado de usuários na regulamentação? Qual seria a definição mais apropriada?
2.14. Serviço Especial para Fins Científicos e Experimentais - SEFICE.
O Serviço Especial para Fins Científicos e Experimentais é, por definição, uma modalidade de serviço fixo ou móvel, explorado em regime privado, de interesse restrito, para uso próprio, utilizada para efetuar experiências que possam contribuir para o progresso da ciência e da técnica em geral.
Destaca-se que a norma que rege a outorga deste serviço é a Norma Técnica NTC Nº 22, aprovada pela Resolução nº 24, de 22 de setembro de 1966, do Conselho Nacional de Telecomunicações (Contel), e publicada no Diário Oficial da União – D.O.U. em 18 de outubro de 1966, que estabelece as condições para expedição de autorizações para execução desse serviço.
Percebe-se que, considerando-se o rápido avanço tecnológico existente no setor de telecomunicações, esta norma, datada do ano de 1966, encontra-se defasada, devendo ser revista e atualizada, com destaque para os seguintes pontos que devem ser objeto de estudo:
a) Entidades que podem efetuar solicitação de autorização deste serviço, visto que a norma restringe à indústria de telecomunicações, universidades, entidades brasileiras com fins científicos ou experimentais, concessionárias ou permissionárias de serviços de telecomunicações;
b) A impossibilidade de cobrança de valores de clientes durante o período de utilização, o que pode impedir uma análise econômica da viabilidade de uma futura prestação de serviço.
c) Prazo de dois anos, não ficando clara a possibilidade da prorrogação ou se o correto seria autorizar por um ano, podendo prorrogar por mais um ano.
d) Necessidade de atualização da regulamentação citada para alinhá-la às demais Resoluções vigentes da Anatel.
e) Obrigações a serem observadas na realização dos testes (não interferência, licenciamento, entre outras).
f) Possibilidade de dispensa de autorização, como em testes de equipamentos de telecomunicações não homologados, mas sem uso de radiofrequência.
g) Condições para autorização do serviço em caso de uso de satélite sem direito de exploração no Brasil.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Há necessidade de um serviço nos moldes do SEFICE?
2) Há espaço para consolidar o SEFICE com o Uso Temporário de Radiofrequências?
3) Em caso positivo, quais de seus regramentos devem ser aprimorados?
4) Em caso negativo, que outro serviço ou mecanismo poderia ser adotado pela Agência para admitir experiências e testes?
2.15. Particularidades do Rádio do Cidadão e do Radioamador.
Encontram-se na Anatel atualmente debates específicos sobre os serviços de Rádio do Cidadão e de Radioamador.
Nessas discussões, vem-se avaliando a possibilidade de revogação integral das regras do Rádio do Cidadão, trazidas pelo regulamento aprovado pela Resolução nº 578, de 30 de novembro de 2011, de modo que o interessado apenas tenha que ter equipamento homologado pela Anatel e inexista o prefixo.
Para o Radioamador, o debate envolve alterar o regulamento anexo à Resolução nº 449, de 17 de novembro de 2006, visando acabar com a prova para obter o Certificado de Operador de Estação de Radioamador (COER), substituindo-a por outra regra como, por exemplo: (i) Classe C livre; (ii) Classe B para quem apresentar certificado de curso técnico de telecomunicações (ou afins) ou tiver 3 anos de Classe C; (iii) Classe A para quem apresentar certificado de curso superior em telecomunicações (ou afins) ou tiver 3 anos de Classe B. Ainda, outras medidas também foram sugeridas ao longo dos últimos anos pela sociedade, como:
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Deixar só um boleto, acabando com a cobrança individual dos preços públicos pelo serviço, pela autorização de radiofrequências e pela licença da estação.
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Acabar com as regras de indicativo por Estado (ficaria apenas o prefixo por classe).
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Acabar o indicativo especial.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Quais as vantagens e desvantagens que uma consolidação dos serviços de telecomunicações traria no atual arranjo regulamentar que versa sobre o Rádio do Cidadão e Radioamador?
2) Existe alguma barreira que as atuais regras afetas ao Rádio do Cidadão e ao Radioamador trazem para a consolidação de um ou mais serviços de telecomunicações?
3) Independentemente de consolidação de serviços, quais os regramentos do serviço demandariam reavaliação? Quais as vantagens e desvantagens das novas regras que forem propostas?
2.16. Prestação do SMP por meio de Rede Virtual.
O Regulamento sobre Exploração de Serviço Móvel Pessoal – SMP por meio de Rede Virtual (RRV-SMP), aprovado pela Resolução nº 550, de 22 de novembro de 2010, tem como objetivo estabelecer critérios e procedimentos para permitir que empresas que não possuem uma outorga de uma radiofrequência destinada ao SMP possam explorar o serviço, por meio de acordo de representação (modelo de credenciamento), ou compartilhamento de radiofrequência (modelo de autorização de rede virtual) com uma prestadora tradicional que detenha autorização de uso de radiofrequências e de prestação do SMP.
Atualmente, é um requisito objetivo para a obtenção de uma outorga de SMP que a empresa interessada obtenha espectro de radiofrequência (por meio de uma licitação ou compra de uma prestadora tradicional), ou tenha um acordo de compartilhamento (com base nos ditames do RRV-SMP) com uma prestadora tradicional.
Dito isso, frente a uma possível consolidação dos serviços, sendo um dos cenários avaliados, conforme exposto neste documento, a consolidação de todos os serviços que permitam o transporte de dados (como o SMP e o SCM), tais requisitos se tornam obsoletos, tendo em vista que, para a obtenção de uma outorga do SCM, não existe tal requerimento. Dessa forma, tornar-se-ia necessária uma revisão do RRV-SMP, reformulando seu objetivo frente a este novo cenário, caso se opte por alguma alternativa que consolide serviços de telecomunicações de interesse coletivo, entre eles o SMP.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Quais as vantagens e desvantagens que uma consolidação dos serviços de telecomunicações traria no atual arranjo regulamentar que versa exploração do SMP por meio de Rede Virtual?
2) Existe alguma barreira que as atuais sobre exploração de SMP por meio de Rede Virtual trazem para a consolidação de um ou mais serviços de telecomunicações?
3) É necessário alterar a regulamentação dos demais serviços, especialmente o SCM, para prever um modelo semelhante ao de rede virtual para o SMP? Quais as vantagens e desvantagens de se aplicar este modelo para outros serviços de telecomunicações?
4) Independentemente de consolidação de serviços, quais os regramentos do RRV-SMP demandariam reavaliação? Quais as vantagens e desvantagens das novas regras que forem propostas?
2.17. Regras de Transição.
Um dos aspectos que devem ser avaliados em cada alteração da regulamentação é a previsão de uma regra de transição de um modelo para outro, visando causar o menor impacto possível, bem como a necessidade de prazo adequado para ajustar os sistemas e processos existentes para a nova regulamentação. Cada novo tópico da regulamentação deve avaliar, assim, as questões transitórias.
Adicionalmente, identificados os desafios e possíveis cenários de consolidação de serviço, há que se avaliar qual a maneira mais efetiva de realizar este movimento, caso a opção escolhida seja por alguma alternativa que impacte na consolidação de serviços, seja no interesse coletivo, seja no interesse restrito. Por exemplo, uma possível alternativa seria, em um primeiro momento, identificar os principais desafios e diferenças entre os serviços a serem consolidados e realizar as alterações regulamentes necessárias para pacificar estes itens nos serviços atuais, em um segundo momento, realizar a consolidação dos serviços em si, o que aconteceria de maneira natural considerando que não haveria grandes diferenças regulamentares entre os serviços.
Outra maneira, seria, de forma concomitante, criar serviço(s) convergente(s) com suas próprias regras e prever a adaptação das atuais outorgas para este(s) novo(s) serviço(s), de maneira que as novas regras abarcariam somente aqueles que realizarem a migração.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Qual seria o arranjo de transição mais adequado para realizar a consolidação dos serviços de telecomunicações, caso este seja a alternativa escolhida?
2) Para cada regra que se concluir por alterar, ainda que não ocorra qualquer consolidação de serviços, qual seria o arranjo de transição mais adequado?
2.18. Redes Neutras para prestação de serviços de telecomunicações.
Entende-se como uma rede neutra aquela que contém todos os elementos necessários (incluindo as autorizações de uso de radiofrequências) para a prestação de um serviço de telecomunicações, sendo que a entidade que detém o controle dessa rede não oferta o serviço de telecomunicações no mercado de varejo, mas sim disponibiliza seus recursos de rede no mercado de atacado para outros outorgados da Anatel que de fato irão atender o usuário final.
Desta forma, um tema pertinente e importante a ser avaliado neste cenário de evolução do ecossistema de telecomunicações e convergência de serviços é o contorno regulatório necessário para que seja possível a implementação de redes neutras para a prestação de serviços de telecomunicações no Brasil, em especial para os serviços de interesse coletivo, partindo-se da lógica de que autorizações de uso das radiofrequências sempre devem estar atreladas a uma outorga de serviço, conforme estabelece o artigo 163, § 1º, da LGT.
Por exemplo, ao se avaliar a regulamentação da Anatel vislumbram-se, em uma primeira visão, questões que carecem de esclarecimentos sob pena de caracterizarem possíveis restrições para modelos de negócio baseados em redes neutras em face de algumas regras de prestação de serviços de interesse coletivo que trazem obrigações de atendimento focadas no mercado de varejo. Nesse caso, há que se avaliar como deve ser o tratamento do regulador quanto às obrigações atreladas à prestação do serviço, em especial aquelas relacionadas ao consumidor e à qualidade da prestação do serviço de telecomunicações.
Se, contudo, o ofertante da rede neutra for um outorgado de serviço de interesse restrito, as atuais limitações à interconexão e ao acesso a recursos de rede de outras autorizadas parece se mostrar o maior dificultador do modelo de negócios. Outro ponto a ser avaliado são os compromissos de cobertura e atendimento definidos nos diversos editais de licitação de autorização de uso de radiofrequências da Anatel e os limites máximos de radiofrequências que as prestadoras podem possuir, de acordo com a regulamentação vigente.
Além disso, quais seriam as implicações concorrenciais frente à existência de prestadores de redes neutras, considerando-se as obrigações relacionadas à interconexão e ao Plano Geral de Metas de Competição – PGMC.
Frente ao exposto, com base em evidências (dados e fatos), questiona-se ao participante desta tomada de subsídio quais ditames da regulamentação da Anatel podem trazes entraves para a existência de entidades que busquem implementar redes Neutras para prestação de serviços de telecomunicações e possíveis caminhos a serem adotados para superar tais barreias.
2.19. Revisão das regras de prestação dos serviços de telecomunicações.
Independentemente da consolidação dos serviços de telecomunicações e das outras possíveis alterações normativas expostas nos temas anteriores deste documento, o item 46 da Agenda Regulatória 2019-2020 objetiva simplificar a regulamentação afeta aos serviços de telecomunicações consolidando diversos regulamentos de serviços em um único normativo. Isto está alinhado ao que orienta o Decreto nº 10.139, de 28 de novembro de 2019.
Importante ressaltar que, neste processo de consolidação, as regras referentes a temas específicos (direitos dos consumidores, qualidade, outorga, licenciamento, certificação, entre outros) não serão debatidas, vez que já o estão em projetos específicos da Agenda Regulatória e já constam de normativos consolidados para cada um destes temas. Assim, a discussão destas regras está fora do escopo do presente processo.
Para regras específicas que permanecerem, o processo de consolidação poderá ser também seguido de simplificação. Assim, este item de contribuição é espaço aberto para que os agentes possam apresentar outras regras que mereçam revisão, além daquelas situações já expostas nos itens anteriores deste documento.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Dentre as diversas regras de prestação presentes nos regulamentos específicos dos serviços de telecomunicações, quais merecem uma revisão ou até mesmo uma supressão frente aos avanços no ecossistema de telecomunicações do Brasil, independente da realização (ou não) da consolidação destes diversos serviços?
2.20. Sandbox Regulatório.
O processo de inovação é característica inerente e presente em múltiplos setores da economia. No setor das tecnologias de informação e comunicação, as chamadas TICs, é especialmente marcante no que diz respeito ao desenvolvimento de novas tecnologias e barateamento das tecnologias existentes. Dentro deste contexto, apresenta-se, então, um desafio ao arcabouço regulatório, o de se manter adequado e adaptável às dinâmicas do setor. Especialmente no setor de telecomunicações, a regulação pode se tornar anacrônica, obsoleta, ou eventualmente excessiva ao ponto de obstar inovações que possuam o potencial de atender melhor as demandas da sociedade. Simplificadamente, pode-se dizer que a regulação pode, com certa frequência, ficar defasada em relação à dinâmica do setor.
Desta maneira, é importante que a entidade encarregada da regulação busque revisão periódica de suas normas. Além disso, é necessário certo tempo para observar o cenário, identificar a necessidade da construção de nova regulamentação e iniciar o processo para produção dos textos regulatórios. Assim, a regulação estabelecida pode barrar a operação de um modelo inovador cuja premissa não se encaixe nas regras em vigência. Num mesmo sentido, em respeito ao devido processo legal, há necessidade de tempo para que o Regulador, as partes interessadas e a sociedade, atuem a fim de produzir a atualização da regulamentação.
Uma das propostas que ganha destaque para melhorar a dinâmica do processo regulatório, com forte ênfase em inovação são os chamados “Sandbox”. O termo Sandbox é muito popular no universo de TICs, em que, para testar uma aplicação, cria-se um ambiente isolado e seguro, de modo que o teste não danifique outras aplicações que já estão no sistema ou o próprio sistema em si.
Assim, transportando essa ideia para o mundo do Direito, os Sandboxes Regulatórios são espaços experimentais, que permitem a empresas e seus modelos de negócios inovadores que não se encaixem totalmente no arcabouço regulatório vigente, operar temporariamente. Isto com algumas restrições que limitam aspectos como: o número de usuários, a prestação em uma área geográfica limitada ou o período no qual o produto pode ser oferecido.
Sendo assim, o Sandbox Regulatório apresenta-se como uma iniciativa com ganhos para todos os interessados. A empresa inovadora consegue testar seu modelo de negócios em um ambiente real, ainda que com escopo limitado, enquanto o regulador observa o experimento e obtém insights e evidências que permitem enxergar atualizações da regulamentação ainda não vislumbradas.
Sandboxes Regulatórios são mais comuns no setor financeiro, como forma de observar modelos de negócio propostos pelas fintechs. Como exemplo, o Banco Central do Brasil abriu consulta pública sobre um ambiente de Sandbox Regulatório no início de 2020, com o primeiro ciclo previsto para o segundo semestre deste ano.
Como exemplo de Sandbox Regulatório no setor de telecomunicações há a iniciativa da Comisión de Regulación de Comunicaciones, Regulador Colombiano. A proposta de Sandbox foi aprovada em maio de 2020 e a primeira chamada de projetos está prevista para 2021. A seleção de um projeto inovador pelo órgão regulador colombiano possui quatro critérios chave:
- Inovação;
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Benefícios aos consumidores, qualidade e competição;
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Impossibilidade do projeto ser implementado no arcabouço regulatório formal; e
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Adequabilidade da empresa em executar o projeto proposto.
Os projetos aprovados passarão, então, por um período de experimentação de 12 meses, prorrogáveis por mais 12 meses, e ao final do período será avaliado se o projeto teve sucesso. Em caso positivo, iniciam-se os trâmites para possibilitar as mudanças no arcabouço regulatório de maneira a incluir o modelo de negócio testado no projeto.
No presente projeto de regulamentação, que visa a simplificação regulatória, entende-se relevante, a partir de um marco regulatório mais enxuto e focado em temáticas específicas, avaliar novos modelos de negócio inovadores antes de aplicá-los no escopo da regulamentação setorial.
Frente ao exposto, questiona-se a visão e propostas dos atores interessados, com base em evidências (dados e fatos), quanto aos seguintes tópicos:
1) Como sua entidade vê a inovação no escopo das telecomunicações/TICs e seus possíveis impactos na regulação setorial em um ambiente dinâmico do ponto de vista tecnológico e negocial?
2) Sua entidade considera possível testar inovações tecnológicas com implicações em modelos de negócio e na regulamentação dos serviços de telecomunicações sem a instituição do modelo de Sandbox Regulatório? Se sim, como isso poderia ser implementado?
3) Quais as vantagens e desvantagens de se instituir o modelo de Sandbox Regulatório na regulamentação da Agência? Forneça evidências de suas opiniões, sempre que possível.
