SACP - ACOMPANHAMENTO DE CONSULTA PÚBLICA

Até a abertura do mercado, a ocupação dos postes pelas empresas de telecomunicações estava limitada a um participante, ou poucos outros, que ocupavam posições nos postes. No entanto, desde o início dos anos 2000, se observou um crescimento acelerado da expansão das redes de telecomunicações, motivado pela competição que o modelo regulatório perseguiu. Hoje é possível contabilizar até dezenas empresas de telecomunicações concorrendo por uma posição no ativo da distribuidora.

A rede de distribuição de energia elétrica possui grande alcance nacional, considerando a essencialidade do serviço no desenvolvimento da sociedade. Atualmente, mais de 98% dos cidadãos possui energia em suas residências, o que comprova a sua capilaridade.

Tal infraestrutura foi desenvolvida pelas distribuidoras, por meio de recursos financeiros advindos, essencialmente, da tarifa paga pelos consumidores de energia. A expansão da rede elétrica é permanentemente financiada por esses consumidores, bem como as atividades operacionais necessárias para a entrega da energia elétrica nos padrões de qualidade regulamentados.

A capilaridade da rede elétrica constitui valiosa característica para o serviço de telecomunicações. De fato, tradicionalmente, a infraestrutura elétrica foi utilizada como indutor do desenvolvimento das telecomunicações, particularmente quanto ao uso dos postes afetados originalmente ao serviço de distribuição de energia elétrica.

Não obstante o benefício ao consumidor da ampliação da oferta das telecomunicações, as consequências decorrentes dessa expansão acelerada são facilmente observadas nos postes das cidades brasileiras e sinalizam o nível de desordem da situação atual.

Se antes as distribuidoras gerenciavam uma demanda relativamente estável e que acompanhava sua própria expansão, atualmente, os mecanismos de controle da detentora do poste se mostram pouco efetivos e incapazes de gerenciar o crescimento atual e futuro do mercado de telecomunicações.

Verifica-se nos postes a ocupação de prestadoras com contrato regular, outras ocupando irregularmente, tendo em vista a quantidade de pontos contratados ser inferior ao que de fato ocupa, seja na quantidade de postes, ou na quantidade de posições ocupadas em cada poste. Há ainda, aquelas que ocupam clandestinamente, sem possuir sequer a contratação dos pontos com a distribuidora.

Por outro lado, a rotina de fiscalização das distribuidoras no controle de seus ativos tem se mostrado ineficaz para coibir tais práticas. Tal fato ocorre, entre outros motivos: pela impossibilidade de fiscalização constante de toda rede, por essa atividade não fazer parte dos serviços por ela prestados, por carência de recursos financeiros, entre outros. Ademais, o que é faturado a título de compartilhamento não é suficiente para remunerar suas rotinas para controle dos postes ocupados no atual estágio.

A instalação desordenada de redes pelas ocupantes, leva à negligência/violação das normas e dos procedimentos referentes à segurança e à operação das redes. Os esforços no poste não são mais controlados, a altura mínima de afastamento do solo não é respeitada e a própria faixa de segurança para a rede elétrica também é negligenciada. O ambiente instalado não está seguro como deveria ser.

Uma outra consequência da ocupação desordenada é o comprometimento da segurança da rede elétrica seja para os transeuntes, seja para os colaboradores das empresas de distribuição e até mesmo para os contratados das empresas que lançam seus cabos de telecomunicações. Práticas predatórias e de expansão desordenada, que vem se mostrando como um comportamento habitual no setor, tem contribuído para a deterioração dos níveis de segurança. Há falhas também na fiscalização dos próprios reguladores, principalmente na aplicação de instrumentos coercitivos às empresas, como multa ou a própria revogação da outorga daqueles que infringem os ditames normativos. São poucos os agentes que trazem a regularização para discussão na Comissão Conjunta. Além disso, é necessária atuação mais ativa, com foco na prevenção, e não apenas na punição.

Esses problemas de segurança mecânica e elétrica já têm sido inclusive percebidos em relatos sobre a ocorrência de acidentes laborais na instalação e operação de redes de telecomunicações. Não obstante os prejuízos materiais e imateriais decorrentes da ocupação desordenada, ainda são incipientes as medidas corretivas dirigidas à resolução do problema.

Além da pauta de segurança, a condição atual de postes representa também um obstáculo para a própria incursão brasileira nas futuras ondas de desenvolvimento tecnológico em telecomunicações. As principais tendências evolutivas em matéria de redes (fixas e móveis) apontam para uma dependência cada vez mais crítica de postes, enquanto infraestrutura essencial de suporte a essas infovias. E se nada for feito para reverter esse quadro de ocupação desordenada e alterar a dinâmica de incentivos vigente, o Brasil irá vivenciar uma trajetória muito dificultada na difusão das redes de acesso de fibra óptica (FTTx) e no desenvolvimento da quinta geração de comunicações móveis (5G).

Projeções do fabricante de equipamentos Cisco[3] dão conta de tráfego Internet global terá mais do que triplicado entre 2016 e 2021, seguindo uma taxa composta de crescimento anual de 26% e alcançando até lá o equivalente a 125 vezes de todo o volume de tráfego do ano de 2005. O consumo de vídeo será responsável por aproximadamente 80% de todo o tráfego da Internet em 2021, a velocidade média das conexões de banda larga será de 53 Mbps e um acesso domiciliar será responsável em média por cerca de 155 Gigabytes de tráfego Internet por mês.

Considerando esse cenário de crescimento exponencial do tráfego, a abordagem definitiva e perene capaz de efetivamente propiciar esse tipo de experiência no acesso fixo à Internet compreende o conjunto de soluções de rede de acesso de fibra óptica (FTTx), em suas diferentes topologias.

No Brasil, não é uma coincidência que os prestadores competitivos apostaram fortemente no lançamento de redes próprias de fibra óptica até a casa do assinante, buscando uma maior autonomia e flexibilidade na diferenciação de ofertas e na experiência do consumidor. Também os maiores operadores têm inserido em seu portfólio de investimentos planos de construção de rede óptica até a residência. Por óbvio que toda essa capacidade de rede está e se manterá altamente vinculada com a sustentação aérea em postes de distribuição de energia.

Quanto à quinta geração de comunicações móveis, para além do simples aumento das velocidades oferecidas por suas antecessoras, o 5G se pretende a uma oferta realmente massiva de comunicações de altíssima confiabilidade, de baixa latência, inclusive e especialmente entre máquinas. Para cumprir com todas essas expectativas, há um esforço grande da indústria em padronizar e disponibilizar novos segmentos de espectro. Mas tão importante quanto o aumento da capacidade espectral é o movimento de fortalecimento e adensamento das redes para aprimorar a capacidade de processamento e permitir o escoamento desse volume de tráfego gerado.

Com essa orientação de adensamento de rede e o emprego de frequências substancialmente mais elevadas, projeta-se para o 5G a adoção ampliada de soluções de raio cobertura mais reduzido, do tipo small cells ou hot spots WiFi, algumas de alcance limitado a dezenas de metros. Também por essa vertente o poste se revela fundamental, sendo provavelmente a principal infraestrutura candidata à sustentação aérea dos elementos irradiantes dessas small cells 5G. A mesma rede de postes deve ainda servir de suporte ao cabeamento de fibra óptica de conexão e transporte de tráfego (backhaul) das small cells 5G.

A título de ilustração, recente estudo da consultoria Deloitte[4] indica que mesmo nos Estados Unidos seriam necessários investimentos da ordem de US$ 130 a 150 bilhões em fibra óptica em um horizonte de 5 a 7 anos para dotar o país de redes ópticas suficientes para suportar a competição na oferta de banda larga fixa, a cobertura de áreas rurais e o adensamento das redes móveis.

Por tudo isso, o gerenciamento dos postes pelas distribuidoras necessita de aprimoramentos urgentes, considerando que a regularização do passivo é vital nesse processo. As regras de ocupação devem ser claras e respeitadas por todos os agentes, considerando que as normas de segurança se pautam por valores não meramente econômicos e se relacionam com a saúde e a vida da população.

A Resolução Conjunta nº 004/2014 representou um primeiro esforço, ainda que tímido, na busca pela regularização. Previu-se que 2.100 postes seriam regularizados por ano por cada distribuidora, número considerado pouco expressivo diante do legado da ocupação desordenada.

Conforme já mencionado, há na Base de Dados Geográfica da Distribuição (BDGD) da ANEEL o registro de aproximadamente 46 milhões de postes de distribuição de energia elétrica em todo o Brasil

De outra parte, informações da Anatel sustentam que em abril de 2018 havia 4.520 prestadores de banda larga fixa ativos que utilizam meios de acesso confinados e, portanto, demandam infraestrutura de suporte à operação do cabeamento de rede, nas tecnologias xDSL, Cable Modem, FTTH, ETHERNET, ATM, entre outras.

Em locais mais adensados, como capitais e regiões metropolitanas, esse número de prestadores é da ordem de dezenas de concorrentes, os quais disputam o espaço de fixação em postes para lançamento de suas redes. Ocorre que a padronização técnica de postes prevê que uma infraestrutura típica suporta algo entre 4 ou 6 redes sobrepostas na faixa de ocupação reservada a telecomunicações.

Evoluindo a investigação mais granular das realidades locais, apura-se que 80% dos municípios brasileiros contam com no máximo 4 ofertantes competitivos de banda larga devidamente informados à Anatel. Isto é, as condições econômicas de oferta e demanda por serviço nesses mercados não trazem, a priori, uma questão severa de esgotamento da capacidade dos postes em suportar as redes dos prestadores de serviços competitivos.

Já para os demais 20% dos municípios brasileiros, onde estão localizados 47% dos postes, essa é uma preocupação forte que merece uma análise mais detida. Para emular o nível de utilização da capacidade de postes em cada município, acrescenta-se à análise a informação da penetração do serviço de banda larga fixa, isto é, a proporção entre o número de acessos pelo número de domicílios existentes. É intuitivo reconhecer que quanto mais difundido o serviço de banda larga fixa confinada, maior será a ocupação da faixa compartilhada de postes na extensão territorial daquele município.

Dessa forma, assumindo que locais com mais de 4 prestadores concorrentes tendem a enfrentar alguma dificuldade de esgotamento da capacidade disponível em postes e que essa dificuldade segue uma medida proporcional ao nível de atendimento de cada município, chega-se ao número consolidado de até 9 milhões (20%) de postes elegíveis a um esforço de reorganização da ocupação já identificado hoje, conforme ilustrado na Tabela abaixo.

UF	Quantidade Total (BDGD)	Quantidade Identificada	Percentual Identificado
AC	210.587	25.484	12%
AL	560.268	27.395	5%
AM	373.955	67.022	18%
AP	-	-	-
BA	3.371.098	193.195	6%
CE	1.921.132	198.046	10%
DF	269.206	185.377	69%
ES	787.372	157.332	20%
GO	2.297.018	397.035	17%
MA	1.614.771	49.505	3%
MG	5.900.339	1.000.040	17%
MS	1.221.641	193.790	16%
MT	1.872.408	178.670	10%
PA	1.672.120	69.070	4%
PB	1.140.532	84.046	7%
PE	1.866.207	135.014	7%
PI	973.443	50.505	5%
PR	3.077.217	977.856	32%
RJ	1.797.195	759.696	42%
RN	642.175	63.426	10%
RO	539.559	55.593	10%
RR	63.966	20.795	33%
RS	3.230.763	638.056	20%
SC	1.966.935	469.616	24%
SE	483.882	54.510	11%
SP	7.314.452	2.974.732	41%
TO	944.168	62.416	7%
TOTAL	46.112.409	9.088.221	20%

Importante destacar que essa simulação não contempla algumas soluções técnicas como o agrupamento de cabos visando ao uso racional e eficiente de pontos de fixação, tampouco considera peculiaridades regionais como a gestão realizada por algumas Distribuidoras em assegurar que a ocupação não ultrapasse os limites normativos estabelecidos.

Contudo, 9 milhões, isto é, 20% do total postes, representa uma boa e primeira referência analítica de postes possivelmente sujeitos a um esforço de unificação de redes ou de outras soluções técnicas que equacionam o problema da saturação. Naturalmente, somam-se a esse volume os postes com questões de não conformidade técnica na instalação do cabeamento de telecomunicações.

Diante de todo o exposto, cabe profunda reflexão sobre o atual modelo e uma definição clara sobre o que fazer para reverter esse cenário.

1.1 - problema

Qual o problema a ser solucionado?

O maior desafio a ser enfrentado é a ocupação desordenada das redes de distribuição de energia elétrica por prestadores de serviços de telecomunicações, que gera: (i) a redução da qualidade e encarecimento dos serviços de distribuição de energia elétrica; (ii) riscos à segurança da população; e (iii) redução da competitividade do mercado de telecomunicações.

1.1 - competência

A Agência tem competência para atuar sobre o problema?

Por força do inciso XI do artigo 21 da Constituição Federal, nos termos dos artigos 2º, 8º, 9º e 19, da Lei nº 9.472/1997, a Anatel tem competência para regular os serviços de telecomunicações.

Paralelamente, por força da alínea “b” do inciso XII do artigo 21 da Constituição Federal, nos termos dos artigos 2º e 3º da Lei nº 9.427/1996 c/c art. 29 e 30 da Lei nº 8.987/95, a Aneel tem competência para regular a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica.

A Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, que dispõe sobre a organização dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda Constitucional nº 8, de 1995, estabelece no parágrafo único do artigo 73, que caberá ao órgão regulador do detentor da infraestrutura definir as condições para que o compartilhamento da infraestrutura aconteça de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis, transcrição a seguir:

“Art. 73. As prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo terão direito à utilização de postes, dutos, condutos e servidões pertencentes ou controlados por prestadora de serviços de telecomunicações ou de outros serviços de interesse público, de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis.

Parágrafo único. Caberá ao órgão regulador do cessionário dos meios a serem utilizados definir as condições para adequado atendimento do disposto no caput.”

A Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, estabelece que a ANEEL tem por finalidade regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as diretrizes e políticas do governo federal, e dispõe no artigo 3º a competência, entre outras, para estabelecer as cláusulas de prestação dos serviços concedidos:

“Art 3º. Além das atribuições previstas nos incisos II, III, V, VI, VII, X, XI e XII do art. 29 e no art. 30 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, de outras incumbências expressamente previstas em lei e observado o disposto no § 1o, compete à ANEEL:

...

IV - gerir os contratos de concessão ou de permissão de serviços públicos de energia elétrica, de concessão de uso de bem público, bem como fiscalizar, diretamente ou mediante convênios com órgãos estaduais, as concessões, as permissões e a prestação dos serviços de energia elétrica;

...

XIX - regular o serviço concedido, permitido e autorizado e fiscalizar permanentemente sua prestação.”

A Resolução Conjunta nº 001, de 24 de novembro de 1999, estabelece as diretrizes para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica, telecomunicações e petróleo, observando os princípios contidos na Lei n.º 9.427, de 26 de dezembro de 1996, na Lei n.º 9.472, de 16 de julho de 1997, e na Lei n.º 9.478, de 6 de agosto de 1997.

1.1 - objetivos

Quais os objetivos da ação?

No escopo do problema apresentado, é desejável que se atinjam os seguintes objetivos:

Aumentar a segurança no uso dos ativos de distribuição de energia e telecomunicações;
Disciplinar o uso da rede pelas prestadoras de telecomunicações;
Regularizar o passivo da ocupação dos postes em tempo razoável, conforme regulamentação técnica;
Permitir medidas efetivas para gerenciamento do uso dos postes;
Coibir a ocupação dos postes à revelia ou clandestina;
Estabelecer medidas efetivas para o estímulo à ocupação regular dos ativos com o respeito às regras;
Viabilizar a expansão saudável e não predatória das redes de telecomunicações.

1.1 - internacional

Como o aspecto é tratado no cenário internacional?

A ocupação desordenada e irregular dos postes de energia elétrica é um problema que foi abordado amplamente no subtema em tela. Fato é que esta situação não é exclusiva das instalações brasileiras e espalham-se ao redor do globo.

Outro grande marco do compartilhamento, de acordo com o Banco Mundial, é a ação conjunta das partes envolvidas, desde a concepção do projeto, visto que alguns dados demonstram que a infraestrutura passiva pode constituir 70-80% de todo o custo de investimento da rede fixa.

1.1 - grupos

Quais são as opções regulatórias consideradas para o subtema?

A sociedade como um todo sofre impactos uma vez que a questão envolve setores de infraestrutura com a maior penetração entre usuários e/ou consumidores, sendo os grupos mais afetados/participativos:

Consumidores de energia elétrica;
Usuários dos serviços de telecomunicações;
Distribuidoras de energia elétrica;
Operadores de Telecomunicações de pequeno e médio porte;
Operadores de Telecomunicações de grande porte;
Poder Público;
Anatel e ANEEL.

1.1 - alternativas

A partir do levantamento de informações junto aos envolvidos, de solicitações formais dos dados dos contratos, da realização de visitas técnicas e reuniões conjuntas entre Aneel e Anatel, em 04 de junho de 2018, em reunião envolvendo as Lideranças de ambas as Agências Reguladoras, decidiu-se considerar as seguintes Alternativas Regulatórias para o tema:

As alternativas que serão avaliadas para o presente subtema são apresentadas abaixo:

Alternativa A: Manter a regulamentação vigente;
Alternativa B: Prever, na regulamentação, a aprovação de Plano de Regularização elaborado pelas distribuidoras segundo critérios próprios;
Alternativa C: Estabelecer, na regulamentação, rito administrativo de estabelecimento e acompanhamento de metas de regularização, com governança e deliberação por parte das Agências Reguladoras;
Alternativa D: Estabelecer, na regulamentação, metas de regularização com diretrizes objetivas, incluindo marcos quantitativos, prazos e medidas corretivas caso haja descumprimento/inércia dos envolvidos.

1.1 - alternativa A

SEÇÃO 2

ALTERNATIVAS DE AÇÃO REGULATÓRIA

Subtema 1.2: Regras Gerais de Regularização

Manter a regulamentação vigente.

A manutenção da regulamentação vigente apresenta os seguintes pontos negativos: (i) não desenvolvimento de instrumentos mais eficientes de estímulo e coerção voltados à regularização da ocupação; (ii) preservação e valorização da intervenção atual - mais restrita a um conflito já instalado; (iii) ausência de incentivos reais dirigidos à substituição de redes ociosas.

A desvantagem mais evidente é a excessiva demora em promover ações de regularização, incentivando posturas protelatórias de distribuidoras e empresas de telecomunicações. A manutenção do limite anual de 2.100 postes implicaria em ações de regularização que durariam, literalmente, séculos para surtirem algum efeito.

Como vantagem, por ser uma norma há pouco tempo em vigor, contribuiria para uma desejada estabilidade regulatória, sendo que a manutenção do cenário atual não exigiria esforços de adequação das partes envolvidas.

1.1 - alternativa B

Alternativa B

Prever, na regulamentação, a aprovação de Plano de Regularização elaborado pelas distribuidoras segundo critérios próprios.

Esta alternativa determina em regulamento a obrigação de as distribuidoras de energia elétrica de elaborarem e apresentarem Plano de Regularização da ocupação dos pontos de compartilhamento, seguindo critérios por elas estabelecidos. Tais planos seriam posteriormente aprovados pela ANEEL e Anatel.

Segundo essa alternativa, as distribuidoras de energia elétrica seriam responsáveis pela enunciação de critérios próprios e elaboração de Plano de Regularização da ocupação, com a posterior aprovação do Plano pela ANEEL e Anatel.

Essa alternativa apresenta, como ponto positivo, a maior aderência às necessidades das distribuidoras, considerando que as detentoras de infraestrutura conhecem as condições de ocupação. Nesse sentido, a ordem de priorização, prazos e mecanismos de regularização poderiam ser ajustadas, em atenção à realidade de cada local e distribuidora.

Essa opção parte da premissa de que o responsável pela elaboração do Plano de Regularização, a distribuidora, é o agente que melhor conhece as condições de ocupação do ativo, assim como a ordem de priorização e os prazos para realização das iniciativas de regularização, sendo essa uma vantagem para o processo de regularização.

Uma desvantagem seria o aumento dos trâmites burocráticos e também ingerência das agências reguladoras na gestão das empresas envolvidas no compartilhamento de infraestrutura.

1.1 - alternativa C

Alternativa C

Estabelecer, na regulamentação, rito administrativo de estabelecimento e acompanhamento de metas de regularização, com governança e deliberação por parte das Agências Reguladoras.

Diferentemente da alternativa B, a presente alternativa considera que os agentes econômicos, conjuntamente com os órgãos reguladores, devem ser responsáveis pelo estabelecimento e acompanhamento de metas de regularização, no curso de um processo administrativo, em atenção às particularidades de cada localidade.

O acompanhamento de metas, critérios e mecanismos estabelecidos no curso do processo administrativo tem a potencial vantagem de considerar de forma global os diversos interesses vinculados ao compartilhamento, tornando a relação mais equilibrada e afeta ao interesse público.

Por outro lado, o estabelecimento e o acompanhamento de metas e critérios para cada caso, no curso de um processo administrativo, podem ser inviáveis, em razão da elevação do custo administrativo e do natural tempo de maturação inerente ao processo administrativo, que não é coerente com a necessidade de uma resposta tempestiva demandada pela urgência da intervenção.

Esta alternativa prevê um acompanhamento bem próximo por parte das Agências Reguladoras, Aneel e Anatel, das ações de regularização da ocupação dos postes. A regulamentação deverá estabelecer as metas e o rito para acompanhamento por parte das Agências Reguladoras. Com uma participação ativa dos entes reguladores será possível a governança de todo o processo e possíveis correções ao longo do cumprimento das metas regulatórias.

As metas reforçarão a responsabilidade dos ocupantes em arcar com os custos e realizar a regularização das redes e a atribuição dos detentores em participar da coordenação das atividades. As Agências acompanharão de forma próxima cada uma das ações e programações relacionadas à regularização.

Esta alternativa trará como vantagens a garantia de realização e acompanhamento próximo por parte das Agências, sendo desejável principalmente na fase inicial da implementação da norma, e também propiciará uma maior segurança e clareza aos envolvidos no processo de regularização, não só para os ocupantes e detentores, mas também para os demais interessados, a saber: Poder Público, Munícipes, Consumidores Impactados com o processo de regularização, etc.

Por outro lado, tal alternativa demandará, por parte das Agências, uma necessidade maior de recursos para as atividades de acompanhamento, tanto financeiros quanto humanos, uma vez que os projetos de regularização que deverão buscar a adequação da ocupação das redes em um período de 5 a 10 anos farão com que as Agências se mobilizem para acompanhar em um ritmo muito mais rápido do que o atual. Nesse sentido, a avaliação de viabilidade e efetividade desses Planos em prazos adequados irá imprimir desafios aos Reguladores.

1.1 - alternativa D

Alternativa D

Estabelecer, na regulamentação, metas de regularização com diretrizes objetivas, incluindo marcos quantitativos, prazos e medidas efetivas para o estímulo à ocupação regular dos ativos com o respeito às regras.

Diferentemente da alternativa B, a presente alternativa considera os órgãos reguladores responsáveis pelo estabelecimento de mecanismos dirigidos à regularização.

Diferentemente da alternativa C, o Poder Público é responsável pelo estabelecimento, em ato normativo, de metas de regularização, segundo critérios previamente indicados, em atenção às particularidades de cada localidade, sem a previsão de análise/homologação do cumprimento de cada meta de regularização, considerando que o próprio ato normativo estabelecerá as diretrizes objetivas, incluindo marcos quantitativos, prazos e medidas efetivas para o estímulo à ocupação regular dos ativos com o respeito às regras por parte dos regulados, envolvendo possivelmente incentivos econômicos bem como medidas coercitivas.

O estabelecimento de metas, critérios e mecanismos elaborados pelo Poder Público tem a potencial vantagem de considerar de forma global os diversos interesses vinculados ao compartilhamento, tornando a relação mais equilibrada e afeta ao interesse público.

Por outro lado, o estabelecimento de metas e critérios gerais pelo Poder Público pode não considerar, em plenitude, todas as particularidades da localidade da intervenção; e pode também ter como efeito a elevação do custo administrativo, em razão da demanda por minucioso estudo prévio necessário à intervenção.

A definição de metas objetivas tem o propósito de evitar a discricionariedade de áreas da escolha pelos agentes, num sentido amplo, e consignar no regulamento os municípios que devem ser trabalhados prioritariamente e aqueles que podem ter a regularização em prazo mais dilatado.

Esta alternativa procura regularizar as redes de distribuição com ocupação de empresas de telecomunicações que não atendam às normas, com detalhamento objetivo das etapas a serem seguidas, além de medidas mais rígidas para inibir o descumprimento da regulamentação.

Dessa forma, os maiores centros urbanos com população, por exemplo, superior a 45.000 habitantes, seriam objeto do esforço inicial, principalmente por concentrar a maior quantidade de problemas relacionados à ocupação desordenada das redes de distribuição de eletricidade. Para estes municípios o prazo para regularização seria de 5 anos. Os demais municípios, com menos de 45.000 habitantes, deveriam ser regularizados em até 10 anos.

Considerando essa divisão, um dos propósitos da presente discussão é o melhor dimensionamento das metas e marcos temporais. Fundamentalmente, isso se deve à necessidade de acompanhamento por parte dos reguladores e, principalmente, da sociedade, aumentando sobremaneira o controle sobre todo esse processo.

Sendo assim, dentro desses períodos de 5 e 10 anos, busca-se definir o cronograma de execução da regularização e os marcos quantitativos que serão regulamentados para o correto controle social.

Caso não se alcançasse o resultado pretendido, os reguladores precisariam atuar de maneira firme com medidas corretivas. Ambas as Agências Reguladoras devem possuir instrumentos formais para tanto e devem ser reforçados neste regulamento.

Em síntese, esta alternativa sinaliza de forma mais pormenorizada as atribuições de cada parte e uma maior tutela do Estado para com esse processo.

Assim, a vantagem dessa alternativa é que ela reduz um potencial ponto de conflito entre distribuidoras e operadoras de telecomunicações: o estabelecimento do cronograma de trabalhos. As partes devem discutir, no âmbito do processo regulatório, como essas metas seriam estabelecidas e os critérios objetivos de responsabilização. Além disso, a formalização de metas em norma facilita a fiscalização não apenas pelas agências reguladoras, mas por todas as partes interessadas no processo de regularização: opinião pública, poder público local, etc.

Como desvantagem, pode-se citar a dificuldade de atribuir responsabilidades claras por eventuais descumprimentos das metas. A tendência é que uma parte fique culpando a outra pelas inconformidades, necessitando grande esforço para identificação correta da medida de responsabilidade de cada um.

Subtema 1.2

tema 01: Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica

SEÇÃO 1

RESUMO DA ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO

Descrição introdutória do subtema.

Os postes alocados para o serviço de distribuição de energia elétrica compõem rede complexa de ativos, detidos por um único agente econômico, por região geográfica. Notadamente, não há competição no serviço de redes para distribuição de energia elétrica.

Mundialmente, a distribuição de energia elétrica se estabeleceu a partir do monopólio das redes, uma vez que essa é a forma economicamente mais viável do que qualquer outra forma de competição baseada na multiplicação de redes para prestação do mesmo serviço. Por outro lado, é interessante para a sociedade o compartilhamento da infraestrutura entre setores econômicos, o que possibilita a redução dos custos e a universalização dos serviços em prazos menores.

A existência de monopólios em atividades econômicas concedidas é uma indicação da necessidade de regulação na busca de garantir a prestação adequada do serviço. Desta forma, é fundamental a participação das Agências Reguladoras Setoriais na questão, seja para garantir o tratamento isonômico entre os interessados em compartilhar a infraestrutura seja para evitar que agentes dos setores de distribuição de energia elétrica (detentores das instalações) e/ou grandes operadoras de telecomunicações (ocupantes de larga escala) usem seu poder de mercado para impor comportamentos anticoncorrenciais (preços distorcidos, muito elevados ou muito baixos, condições contratuais abusivas, venda casada de serviços, entre outros).

Outro ponto que merece atenção foi a constatação de que as distribuidoras de energia elétrica manifestam reduzido grau de priorização da atividade de compartilhamento. Por outro lado, as prestadoras de serviços de telecomunicações percebem o compartilhamento como essencial para a prestação do serviço, por vezes representando meio economicamente mais viável para a construção das redes de telecomunicações.

A diversidade de poder e porte entre os agentes, além dos diversos graus de priorização do compartilhamento, naturalmente, conduzem dissensos que devem ser arbitrados. São conflitos relativos a contratos firmados ou projetos propostos, notadamente, quanto ao preço, extensão da ocupação e normas técnicas.

A diversidade entre os agentes, a dimensão territorial, o legado da ocupação desordenada evidenciam ainda problemas relacionados à comunicação entre os agentes econômicos, a existência de assimetrias de informações e a existência de incentivos econômicos perversos que contribuem para a ocupação de redes em desacordo com as normas técnicas e de segurança.

Por fim, entende-se que os Reguladores devem atuar, pois o compartilhamento de infraestrutura é desejável para a sociedade se realizado em conformidade com as normas. Por outro lado, o não envolvimento das Agências Reguladoras acarreta uma série de externalidades negativas para os consumidores de energia elétrica, que arcam com custos mais elevados dos serviços prestados.

1.2 - contexto

Qual o problema a ser solucionado?

Enquanto o subtema 1.1 tem como foco corrigir a ocupação irregular já existente, tendo em vista o cenário atual, com a avaliação de estabelecimento de planos de regularização, com a atuação dos agentes envolvidos, o subtema 1.2 tem como objetivo avaliar possibilidades para regras gerais à ocupação, em vista de coibir que novas ocupações retornem ao estado de desordem atual. Ou seja, tratam-se de regras transversais que tendem a perdurar após as atividades porventura previstas quanto ao subtema 1.1, que trata da regularização da ocupação pré-existente.

Em visitas técnicas às distribuidoras, ficou evidente a necessidade de revisão das regras trazidas na regulamentação atual, em prol de uma reorientação que dê maior autonomia ao setor e que mitigue ocupações irregulares, à revelia ou até clandestinas.

1.2 - problema

A comunicação ineficiente, a assimetria de informações entre os agentes econômicos, além da falta de responsabilização e punição em casos de irregularidades resultam em conflitos dos mais diversos, comprometendo a ocupação regular dos postes.

Como enunciado acima, foram identificados os seguintes problemas inerentes ao relacionamento entre os agentes e relativos ao tratamento dos pedidos, projetos e contratos: possibilidade do uso do poder econômico e poder de mercado para impor condições contratuais; limitada governança e controle sobre as equipes de implementação das redes de telecomunicações; não padronização na entrega de projetos acompanhada da falta de qualificação dos agentes econômicos; dissensos entre agentes econômicos, sobretudo quanto ao preço, extensão da ocupação e aplicação de normas técnicas relativas à ocupação; desconhecimento da ocupação real, que revela a existência de assimetria de informações; e o desconhecimento/desrespeito de normas e requisitos mínimos necessários para a ocupação.

Adicionalmente, foram identificados os seguintes problemas que compõem barreiras para desmobilização da infraestrutura (retiradas de cabos): a fiscalização inefetiva, ineficaz e ineficiente; a baixa efetividade das medidas retificadoras da conduta; a ausência de identificação de cabos; o alto custo de regularização/adequação e reduzido interesse econômico para desmobilização; e a elevada dificuldade técnica de adequação.

Por último, cumpre considerar a saturação da ocupação como um problema relevante inerente à necessidade de regularização da ocupação dos postes. A saturação tem como causas e problemas: a crescente competição e demanda por serviços de telecomunicações, sobretudo, em grandes centros urbanos; o planejamento limitado e deficiente da ocupação, incapaz de contemplar os altos custos decorrentes da ocupação desordenada - novos cabos são lançados sem a consideração da infraestrutura já instalada; a ausência de incentivos para a busca de novas iniciativas, como o enterramento de parte da infraestrutura; a não conformidade na ocupação; o desconhecimento de normas e requisitos necessários para a ocupação; a existência de rede de cobre em uso; a limitada governança e controle sobre as equipes de implementação das redes de telecomunicações; e, finalmente, o legado da ocupação desordenada.

1.2 - competência

A Agência tem competência para atuar sobre o problema?

Por força do inciso XI do artigo 21 da Constituição Federal, nos termos dos artigos 2º, 8º, 9º e 19 da Lei nº 9.472/1997, a Anatel tem competência para regular os serviços de telecomunicações.

Parágrafo único. Caberá ao órgão regulador do cessionário dos meios a serem utilizados definir as condições para adequado atendimento do disposto no caput.”

...

XIX - regular o serviço concedido, permitido e autorizado e fiscalizar permanentemente sua prestação.”

A Resolução Conjunta nº 001, de 24 de novembro de 1999, estabelece as diretrizes para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica, telecomunicações e petróleo, observando os princípios contidos na Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, na Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, e na Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997.

1.2 - internacional

Como o aspecto é tratado no cenário internacional?

1.2 - objetivos

Quais os objetivos da ação?

No escopo do problema apresentado, destacam-se os seguintes objetivos específicos da presente ação: (i) reduzir a desigualdade, resultado do poder de mercado e econômico ínsitos ao compartilhamento, por meio da enunciação de normas que estabeleçam regramento básico sobre o tratamento de projetos e requisitos mínimos para ocupação; (ii) estabelecimento de incentivos dirigidos à regularização da ocupação, por meio da promoção da fiscalização mais efetiva e eficiente, medidas coercitivas adequadas e incentivos econômicos aderentes à solução dos problemas; (iii) enunciação e efetivação de medidas que busquem atenuar a assimetria de informações, bem como incentivos à qualificação técnica dos agentes econômicos e equipes de implementação das redes de telecomunicações.

1.2 - grupos

Quais são as opções regulatórias consideradas para o aspecto?

Foram identificados os seguintes grupos afetados pelo presente esforço de revisão regulatória:

Distribuidoras de energia elétrica;
Prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo;
Consumidor de energia elétrica;
Usuário de serviços de telecomunicações;
Poder Público;
Anatel e ANEEL.

1.2 - alternativas

As alternativas que devem ser avaliadas são apresentadas abaixo:

Alternativa A: Manter a regulamentação vigente;
Alternativa B: Prever na regulamentação dispositivos orientados: à autodeclaração, ao combate à ocupação clandestina, à regularização contratual, à cobrança pela ocupação real, ao reforço da responsabilização/penalização por ocupações irregulares e ao fortalecimento da atuação da Comissão, por meio de medidas coercitivas e cautelares.

1.2 - alternativa A

SEÇÃO 2

ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS

Subtema 1.3: Disseminação de informação

Manter a regulamentação vigente.

A manutenção da regulamentação vigente apresenta os seguintes pontos negativos: (i) não desenvolvimento de instrumentos mais eficientes de estímulo e coerção voltados para regularização da ocupação; (ii) preservação e valorização da intervenção atual - mais restrita a um conflito já instalado; (iii) ausência de incentivos reais dirigidos à substituição de redes ociosas.

A manutenção da regulamentação vigente apresenta como ponto positivo potencial - a segurança jurídica, estabilidade e amadurecimento do relacionamento, considerando que os agentes econômicos não precisarão se adaptar às novas normas setoriais.

1.2 - alternativa B

Alternativa B

Prever na regulamentação dispositivos orientados: à autodeclaração, ao combate à ocupação clandestina, à regularização contratual, à cobrança pela ocupação real, ao reforço da responsabilização/penalização por ocupações irregulares e ao fortalecimento da atuação da Comissão, por meio de medidas coercitivas e cautelares.

A previsão de novos instrumentos dirigidos à direção do relacionamento entre os agentes econômicos dos setores regulados apresenta os seguintes benefícios potenciais: (i) redução dos custos de transação e da assimetria de informação; (ii) desenvolvimento de instrumentos de incentivo à regularização; (iii) potencial redução de conflitos; (iv) desenvolvimento de medidas efetivas para o estímulo à ocupação regular dos ativos com o respeito às regras.

A previsão dos referidos instrumentos pode gerar a elevação de custos dirigidos à regularização, considerando os altos custos para a desmobilização da infraestrutura, principalmente em grandes centros urbanos.

Subtema 1.3

tema 01: Regularização da ocupação dos postes de energia elétrica

SEÇÃO 1

RESUMO DA ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO

Descrição introdutória do subtema.

As questões relacionadas ao compartilhamento de infraestrutura ainda são objeto de dúvidas entre vários dos impactados por essa atividade. É comum a falta de clareza e conhecimento da divisão de responsabilidades entre os ocupantes e detentores da infraestrutura por parte dos consumidores de energia e os usuários dos serviços de telecomunicações, pelos diferentes níveis da Administração Pública (Municipal, Estadual e Federal) e entes estatais, como também pelos representantes do Poder Legislativo e do Poder Judiciário.

1.3 - contexto

Qual o problema a ser solucionado?

Com o incremento da deterioração da situação das redes de distribuição em função da elevada demanda por parte dos serviços de telecomunicações, passou a ser evidente a ocupação desordenada das redes, fazendo com que várias partes interessadas começassem a se manifestar e promover ações com o objetivo de solucionar a questão.

Pode-se citar a forte atuação dos Ministérios Públicos estaduais, que vêm cobrando dos envolvidos ações mais efetivas quanto à regularização da ocupação. Por diversas vezes, a responsabilidade tem recaído fortemente nas distribuidoras de energia elétrica, que acabam por ocupar um papel central na fiscalização e manutenção das redes de distribuição. Os usuários, por desconhecimento ou por falta de opções mais eficazes, também costumam acionar as distribuidoras em qualquer situação relacionada ao cabeamento de telecomunicações, imputando às detentoras um custo adicional de atendimento e coordenação que, a priori, não seria de sua competência.

Neste contexto, cabe às Agências Reguladoras Setoriais disseminar a informação sobre o compartilhamento de infraestrutura no sentido de esclarecer quanto à divisão de responsabilidades entre os ocupantes e os detentores de infraestrutura, de forma que as ações e os esforços envidados por todos os interessados caminhem na mesma direção, e possibilitando melhores resultados na busca de solução dos problemas relacionados ao compartilhamento de infraestrutura.

1.3 - problema

Disseminação correta das informações relacionadas ao compartilhamento de infraestrutura;
Identificação da correta divisão de responsabilidades entre os ocupantes e detentores da infraestrutura compartilhada;
Alinhamento das partes interessadas na solução dos problemas relacionados ao compartilhamento de infraestrutura.

1.3 - competência

A Agência tem competência para atuar sobre o problema?

Parágrafo único. Caberá ao órgão regulador do cessionário dos meios a serem utilizados definir as condições para adequado atendimento do disposto no caput.”

...

XIX - regular o serviço concedido, permitido e autorizado e fiscalizar permanentemente sua prestação.”

A Resolução Conjunta nº 001, de 24 de novembro de 1999, estabelece as diretrizes para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica, telecomunicações e petróleo, observando os princípios contidos na Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, na Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, e na Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997.

1.3 - objetivos

Quais os objetivos da ação?

Disseminar informações referentes ao compartilhamento de infraestrutura entre os grupos de interessados possibilitando um engajamento maior dos atores no sentido de buscar melhores soluções para os impactados pelas externalidades advindas da ocupação das redes de distribuição de energia elétrica pelas empresas prestadoras de serviços de telecomunicações.

1.3 - internacional

Como o aspecto é tratado no cenário internacional?

1.3 - grupos

Quais são as opções regulatórias consideradas para o aspecto?

Foram identificados os seguintes grupos afetados pelo presente esforço de revisão regulatória:

Cidadãos Afetados;
Distribuidoras de Energia Elétrica;
Empresas de telecomunicações ocupantes das redes;
ANEEL;
ANATEL;
Poder Público.

1.3 - alternativas

Em princípio, entende-se que a disseminação das informações e o aumento da transparência sempre trazem benefícios para o processo regulatório. Especificamente no tema em questão, devido à multidisciplinariedade das questões, grande quantidade de interessados e ao impacto causado pelas externalidades positivas e negativas, a única opção a ser considerada é a busca constante por uma maior disseminação da informação e engajamento dos interessados. Cumpre à presente análise ponderar sobre as possíveis alternativas de se operacionalizar o objetivo almejado.

As alternativas que devem ser avaliadas são apresentadas abaixo:

Alternativa A: Confeccionar um documento conjunto objetivando as possibilidades regulatórias disponíveis para o Poder Público relacionadas a regularização da ocupação dos postes de distribuição de energia elétrica;
Alternativa B: Promover o estabelecimento de foros de discussão conjunta entre as entidades governamentais e a criação de mecanismos de participação social nas discussões das Agências acerca do compartilhamento de postes;
Alternativa C: Subsidiar o Poder Público, com vistas à formulação de políticas públicas dedicadas ao tema compartilhamento de postes;
Alternativa D: Combinação das alternativas A, B e C.

1.3 - alternativa A

SEÇÃO 2

ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS

RESUMO DA ANÁLISE DE IMPACTO REGULATÓRIO

Confeccionar um documento conjunto objetivando as possibilidades regulatórias disponíveis para o Poder Público relacionadas a regularização da ocupação dos postes de distribuição de energia elétrica.

Entende-se como principal vantagem a possibilidade de reunir em um único documento, confeccionado por ambas as Agências, todas as informações relevantes para o entendimento do compartilhamento de infraestrutura de postes entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, possibilitando a disseminação da informação de forma clara e direta a todos os interessados.

A elaboração de um documento no qual as Agências reguladoras (Anatel e ANEEL) possam estabelecer qual a atuação de cada ente público envolvido e configurar de forma abrangente e aprofundada os problemas e as causas relativas ao compartilhamento de infraestrutura de postes de energia elétrica, pode ser de grande valia para disseminar informações necessárias aos diversos atores interessados neste tema.

Entende-se que, a despeito da atividade natural de regulamentação setorial atribuída às Agências, são cruciais iniciativas de esclarecimento e norteamento das questões por elas reguladas. Visa-se, com tal medida, tornar de fácil acesso a informação sobre os desafios enfrentados pelos reguladores e regulados e, ao mesmo tempo, aproximar os demais órgãos públicos à questão, para que haja sinergia entre as iniciativas adotadas, possibilitando uma atuação conjunta efetiva no tocante à regularização da ocupação.

A desvantagem da alternativa resume-se a necessidade de utilização de recursos (humanos, econômicos, etc.) para a elaboração do referido documento.

1.3 - alternativa B

Alternativa B

Promover o estabelecimento de foros de discussão conjunta entre as entidades governamentais e a criação de mecanismos de participação social nas discussões das Agências acerca do compartilhamento de postes.

Entende-se como principal vantagem a possibilidade de reunir em ambientes propícios a troca de informação entre os interessados no tema, estimulando assim a participação social na busca de um equacionamento das questões relacionadas ao compartilhando de infraestrutura.

Observa-se uma grande carência de iniciativas de promoção, pelas entidades governamentais, de discussões aprofundadas e estratégicas sobre o compartilhamento de infraestrutura, um dos vetores mais importantes para o desenvolvimento do setor de telecomunicações brasileiro.

A realização de eventos com a participação dos reguladores, de representantes da administração pública direta, além dos órgãos de controle e de entidades de defesa dos consumidores, teria o condão de proporcionar debates construtivos, além de possibilitar uma aproximação entre os diversos interessados, na busca de uma solução perene para o problema.

Ainda, as atividades de regularização do passivo, tratadas no subtema 1.1, podem encadear novas iniciativas locais que tendem a ganhar em eficiência com a criação de um foro de discussão conjunta com as municipalidades.

A desvantagem da alternativa resume-se a necessidade de utilização de recursos (humanos, econômicos, etc.) para a efetivação destes encontros e/ou eventos, que visam a maior participação nas discussões sobre o compartilhamento de infraestrutura.

1.3 - alternativa C

Alternativa C

Subsidiar o Poder Público, com vistas à formulação de políticas públicas dedicadas ao tema compartilhamento de postes.

O envolvimento de elaboradores de políticas públicas, nas mais diversas esferas administrativas, é crucial para o avanço das discussões em prol do fortalecimento de políticas voltadas ao investimento em infraestrutura que beneficie ambos os setores de energia elétrica e telecomunicações.

A aproximação das Agências a órgãos estratégicos, como Ministério das Cidades, DNIT, Ministério do Planejamento, entre outros, podem ser vitais para o alinhamento de necessidades existentes no sentido de prover insumos para a criação de políticas públicas relativas ao tema compartilhamento de postes.

A desvantagem da alternativa resume-se a necessidade de utilização de recursos (humanos, econômicos, etc.) com vistas a prover os formuladores de políticas públicas das informações e análises necessárias para a elaboração de normas e/ou políticas relacionadas ao compartilhamento de infraestrutura.

1.3 - alternativa D

Alternativa D

Combinação das alternativas A, B e C.

Principais Vantagens da implementação:

A possibilidade de reunir em um único documento, confeccionado por ambas as Agências, todas as informações relevantes para o entendimento do compartilhamento de infraestrutura de postes entre os setores de energia elétrica e telecomunicações, possibilitando a disseminação da informação de forma clara e direta a todos os interessados;
A possibilidade de reunir em ambientes propícios à troca de informação os interessados no tema, estimulando assim a participação social na busca de um equacionamento das questões relacionadas ao compartilhando de infraestrutura;
A possibilidade de colaborar com os formuladores de política pública na elaboração de normas e/ou políticas relacionadas ao compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e telecomunicações;
A possibilidade de otimização dos recursos necessários à implementação das alternativas devido a eventuais ganhos de escala e/ou sinergias positivas entre as ações que as compõem.

A desvantagem da alternativa resume-se a necessidade de utilização de recursos (humanos, econômicos, etc.) para a implementação das alternativas apresentadas (A, B e C).

Tema 02

TEMA 02: Preço do compartilhamento dos pontos de fixação dos postes de energia elétrica

SEÇÃO 1

Descrição introdutória do subtema.

O relacionamento entre agentes envolvidos no compartilhamento de infraestrutura de postes de energia elétrica encontra um ponto importante a ser tratado nesta Análise: o preço praticado por ponto de fixação.

As distribuidoras adotam, atualmente, um preço por ponto de fixação utilizado pelas prestadoras de serviços de telecomunicações, na forma estabelecida pelo arcabouço regulatório conjunto vigente. Essa cobrança vem sendo realizada de forma mensal, majoritariamente com base em projetos pré-aprovados e/ou vistorias realizadas em campo para verificação da ocupação. Por diversas vezes, verifica-se a insatisfação das detentoras com a dinâmica da ocupação, visto que há um enorme desencontro entre a ocupação real e a ocupação regularmente contratada.

Objetiva-se, portanto, compreender os incentivos econômicos estabelecidos na regulamentação vigente, a fim de verificar qual o caminho mais indicado para tratar o preço de compartilhamento de forma a viabilizar uma dinâmica mais eficiente, que promova mecanismos adequados para a gestão e remuneração do ativo, de forma a minimizar as externalidades negativas tão evidentes hoje em dia, como os riscos associados a acidentes provocados por cabeamento de telecomunicações e poluição visual.

A infraestrutura de postes de energia elétrica é recurso escasso, e seu compartilhamento visa gerar ganhos de eficiência econômica de forma a beneficiar o desenvolvimento das telecomunicações no país. Nesse sentido, coube aos reguladores a publicação de três resoluções conjuntas, a ver:

Resolução Conjunta nº 1, de 24 de novembro de 1999 (Aneel, Anatel e ANP);
Resolução Conjunta nº 2, de 27 de março de 2001 (Aneel, Anatel e ANP);
Resolução Conjunta nº 4, de 16 de dezembro de 2014 (Aneel e Anatel).

Inicialmente, o preço foi tratado de forma a preservar a livre negociação entre as partes, sem maiores intervenções regulamentares quanto ao valor praticado. Apesar disso, regras de contorno reforçavam a vedação legal de comportamentos discriminatórios e visavam assegurar preços justos e razoáveis no compartilhamento de infraestrutura.

A Resolução nº 01/1999 estabeleceu, no tocante ao preço, os seguintes comandos:

“Art. 4º O agente que explora serviços públicos de energia elétrica, serviços de telecomunicações de interesse coletivo ou serviços de transporte dutoviário de petróleo, seus derivados e gás natural, tem direito a compartilhar infraestrutura de outro agente de qualquer destes setores, de forma não discriminatória e a preços e condições justos e razoáveis, na forma deste Regulamento.

(...)

Art. 9º Para disponibilizar a infraestrutura o Detentor deve dar publicidade antecipada em, pelo menos, dois jornais de circulação nacional e um jornal de circulação local, durante três dias, sobre a infraestrutura e respectivas condições para compartilhamento, dispostos conforme determina o art. 7º deste Regulamento.

Parágrafo único. O Detentor deve tornar disponível, aos possíveis solicitantes, documentos que descrevam as condições de compartilhamento, que não poderão ser discriminatórias, incluindo, entre outras, informações técnicas da infraestrutura a ser compartilhada, os preços e prazos.

(...)

Art. 15. Nas negociações entre os agentes não são admitidos comportamentos prejudiciais à ampla, livre e justa competição, em especial:

I - prática de subsídios para a redução artificial de preços;

(...)

Art. 20. O contrato de compartilhamento de infraestrutura deverá dispor, essencialmente, sobre o seguinte:

(...)

IV - preços a serem cobrados e demais condições comerciais;

(...)

Art. 21. Os preços a serem cobrados e demais condições comerciais, de que trata o inciso IV do artigo 20, podem ser negociados livremente pelos agentes, observados os princípios da isonomia e da livre competição.

Parágrafo único. Os preços pactuados devem assegurar a remuneração do custo alocado à infraestrutura compartilhada e demais custos percebidos pelo Detentor, além de compatíveis com as obrigações previstas no contrato de compartilhamento.”

Em resumo, os preços praticados devem observar o princípio da não discriminação, serem justos e razoáveis, e disponíveis aos possíveis solicitantes por mecanismos de transparência. Devendo-se, em regra geral, respeitar a livre negociação, observando-se a isonomia e livre competição.

A Resolução nº 02/2001 trouxe regramento conjunto de resolução de conflitos das Agências Reguladoras dos Setores de Energia Elétrica, Telecomunicações e Petróleo, ao passo que instituiu a Comissão de Resolução de Conflitos para tratamento específico de reclamações relativas aos relacionamentos entre agentes dos setores em questão.

Ao longo dos anos, verificou-se o surgimento de conflitos relacionados aos preços praticados pelas detentoras pelo compartilhamento. Nos autos do Processo Anatel nº 53500.025892/2006, que fundamentou o estabelecimento de um preço de referência a ser adotado em casos de acionamentos à Comissão, foi evidenciada a necessidade de previsão regulamentar de valor que desse subsídio às decisões a serem proferidas.

A crescente demanda por serviços de telecomunicações, indo ao encontro de políticas de promoção da competição adotadas pela Anatel, trouxe maior entropia ao processo de uso mútuo do recurso escasso de postes de energia elétrica. Hoje, no Brasil há informação de mais que 4 (quatro) mil prestadoras do Serviço de Comunicação Multimídia – SCM que ofertam conexão de banda larga utilizando transmissão por meio confinado.

Os preços registrados nos contratos de compartilhamento de infraestrutura entre setores de distribuição de energia elétrica e telecomunicações, apresentam uma grande variação de valores, apresentando-se desde valores irrisórios para empresas com grande quantidade de pontos contratados a preços elevados para pequenos ocupantes. Tal distorção, em certa medida, se coloca como uma barreira à entrada de algumas prestadoras, que manifestavam insatisfação com os valores praticados.

Em 2014, portanto, foi publicada a Resolução nº 04/2014, que trouxe um valor de referência a ser adotado em casos de conflitos impetrados à Comissão de Resolução de Conflitos:

Art. 1º Estabelecer o valor de R$ 3,19 (três reais e dezenove centavos) como preço de referência do Ponto de Fixação para o compartilhamento de postes entre distribuidoras de energia elétrica e prestadoras de serviços de telecomunicações, a ser utilizado nos processos de resolução de conflitos, referenciado à data de publicação desta Resolução.

Tal valor não teria aplicação imediata, visto que se procurou a preservação da livre negociação entre as partes:

(...)

§ 2º O preço de referência mencionado no caput pode ser utilizado pela Comissão de Resolução de Conflitos, inclusive nos casos de adoção de medidas acautelatórias, quando esgotada a via negocial entre as partes. (...)

Por fim, a Resolução 04/2014 previu ainda um horizonte de 10 (dez) anos para aplicação dos valores cobrados às concessionárias de serviços de telecomunicações:

Art. 11. Na hipótese da Comissão de Resolução de Conflitos ser acionada para dirimir o conflito sobre preço do ponto de fixação nos casos que envolvam prestadoras de Serviço de Telecomunicações no Regime Público, deverá ser observado período de transição de até 10 (dez) anos, durante o qual o preço será gradativa e linearmente elevado até atingir o novo valor estabelecido pela Comissão.

Parágrafo único. O disposto no caput aplica-se às renovações dos contratos vigentes na data de publicação desta resolução.

A publicação da referida norma acarretou um grande aumento dos processos para revisão dos preços do compartilhamento na Comissão de Resolução de Conflitos, incentivando a lide na busca de um valor definido, em detrimento do processo de livre negociação vigente até então.

2 - contexto

A Agência tem competência para atuar sobre o problema?

Os incentivos econômicos apresentados aos setores, com uma regulamentação que preserva a livre negociação de condições entre as partes, ao mesmo tempo em que estabelece um preço de referência único, apenas logrado a partir de um conflito estabelecido, têm levado a dinâmica do compartilhamento a um círculo vicioso.

Tendo em vista a existência de diversos contratos legados, de diferentes portes, o que se verifica atualmente é a cobrança de valores diferenciados pela ocupação de um mesmo poste. Diversas distribuidoras adotam, ainda, um critério de redução do valor por escala de pontos ocupados: o prestador de maior porte tende a pagar, por um contrato contemporâneo, um valor inferior ao valor pago por um prestador de menor porte. É evidente que a competição não é justa nesse tipo de arranjo que, por sua vez, pode gerar ineficiência, pois tende a imputar um custo superior aos potenciais concorrentes, enquanto as empresas estabelecidas e, muitas vezes, dominantes, aproveitam de uma vantagem competitiva para provimento de seu serviço.

Não obstante as Agências não estabelecerem um valor para controle de preços propriamente dito, a Resolução Conjunta 004/2014 trouxe ao setor uma expectativa de aplicação, mediante a existência de um conflito, de um preço de referência. Tal dispositivo aumentou a entropia nos relacionamentos, visto que motivou a atuação de terceiros, como escritórios de advocacia especializados na questão. Além disso, trouxe um fator adicional ao desequilíbrio econômico do compartilhamento, visto que se estabeleceu uma promoção ao litígio entre solicitantes e detentores.

O cenário atual revela os resultados da dinâmica pouco eficiente e dos desincentivos econômicos do compartilhamento: alta ocupação irregular, ou clandestina, de prestadoras de serviços de telecomunicações; difícil gestão da base de ocupação e manutenção dos ativos por parte das detentoras; ocupação por cabeamento ocioso, obsoleto ou não identificado; alto índice de intervenção de órgãos de controle e poder local devido a aspectos de segurança e poluição visual; assim como um crescente volume de conflitos entre solicitantes e detentoras impetrados à Comissão de Resolução de Conflitos das Agências.

Avaliando a eficiência alocativa do uso compartilhado de postes, surge também o debate quanto ao compartilhamento de ganhos com a modicidade tarifária, ou seja, a contribuição dessa atividade acessória de compartilhamento de postes com a redução da tarifa de energia elétrica. Nos termos dos Procedimentos de Regulação Tarifária – PRORET vigentes, 60% da receita bruta de compartilhamento de postes é hoje revertida aos consumidores de energia elétrica na redução de tarifas, ao passo que os demais 40% são efetivamente percebidos pela distribuidora.

Ao mesmo tempo em que essa captura oferece aos consumidores de energia elétrica uma espécie de compensação pelos eventuais ônus da atividade acessória de compartilhamento, ela apresenta efeitos de (des)incentivo no compartilhamento de postes com o setor de telecomunicações. Dessa forma, a modicidade tarifária constitui também uma dimensão relevante de discussão dos sinais locacionais conferidos no relacionamento das duas indústrias.

Resta clara, do ponto de vista de eficiência econômica da alocação das faixas de pontos de fixação, a necessidade de rever os conceitos regulamentares existentes atualmente. O panorama atual é dos mais ineficientes, o que tem gerado alto grau de externalidades negativas à sociedade. Ou seja, no geral, vê-se que o modelo atual (livre negociação com preço de referência arbitrado em caso de conflito) pode estar levando a um tratamento discriminatório entre agentes semelhantes ou, até mesmo, a um subsídio cruzado em que consumidores de uma indústria estejam subsidiando custos operacionais de outra indústria, reduzindo artificialmente os preços de um serviço às custas do aumento de outro.

2 - problema

Qual o problema a ser solucionado?

O problema a ser solucionado é a busca de um valor para a precificação do apoio nos postes de distribuição de energia elétrica que possibilite a maximização dos benefícios para a sociedade. A princípio, tal situação poderia ser atingida a partir da livre negociação entre as partes, porém a existência de diferenças entre o poder de mercado das empresas envolvidas, da limitação do número de apoios para fixação nos postes, de redes legadas e obsoletas ocupando a infraestrutura e de diferentes níveis de concentração de mercado fazem com que seja necessária a atuação dos reguladores na busca de se restabelecer condições mais próximas a de um mercado equilibrado.

O poder de mercado configura possível prática de preços de mercado majorados em relação ao que seria praticado em um mercado competitivo. No limite, haveria um preço de monopolista que buscaria otimizar seu lucro, fixando preço superior a de um mercado competitivo, culminando com a ineficiência do monopólio, visto que os prestadores de serviços de telecomunicações ocupariam menos pontos do que o socialmente desejável, e em consequência ofereceriam menos serviços. O preço pode também representar barreiras de entrada aos solicitantes, que necessitam da infraestrutura para prestação do serviço de telecomunicações.

Do ponto de vista de eficiência econômica da alocação das faixas de pontos de fixação, resta clara, portanto, a necessidade de rever os conceitos regulamentares existentes atualmente. O panorama atual é considerado ineficiente, o que tem gerado alto grau de externalidades negativas à sociedade.

Por fim, constata-se que grandes grupos prestadores de serviços de telecomunicações tendem a garantir melhores condições contratuais em relação a provedores de menor porte. Ainda, as visitas técnicas revelaram a existência de um legado de contratos antigos que, porventura, impedem o reajuste do preço no sentido de sua adequação às condições atuais de saturação.

2 - competência

Parágrafo único. Caberá ao órgão regulador do cessionário dos meios a serem utilizados definir as condições para adequado atendimento do disposto no caput.”

...

XIX - regular o serviço concedido, permitido e autorizado e fiscalizar permanentemente sua prestação.”

A Resolução Conjunta nº 001, de 24 de novembro de 1999, estabelece as diretrizes para o compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica, telecomunicações e petróleo, observando os princípios contidos na Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996, na Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997, e na Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997.

2 - objetivos

Quais os objetivos da ação?

Tendo em vista o escopo do problema apresentado, a ação regulatória tem como objetivo a adequação dos incentivos econômicos para a comercialização eficiente da infraestrutura e a melhoria na eficiência econômica na ocupação da infraestrutura. Como objetivos indiretos decorrentes dos primeiros, pode-se esperar a regularização da ocupação, melhoria da gestão da infraestrutura e melhor governança e manutenção da rede.

2 - internacional

Como o aspecto é tratado no cenário internacional?

Internacionalmente, o compartilhamento de infraestrutura é considerado um dos importantes fatores viabilizadores de maior eficiência no investimento em ampliação e universalização dos serviços de telecomunicações. Nessa esteira, pode-se citar recomendações para políticas e estratégias de compartilhamento de infraestrutura em mercados emergentes[1]:

O compartilhamento deve ser considerado um componente chave de qualquer esforço de política pública que objetive liberar os benefícios econômicos e sociais de uma banda larga acessível e universal, com benefícios de:

. Redução de custos de conectividade;

. Incremento da competição;

. Geração de receita área o detentor de infraestrutura; e

. Redução do impacto ambiental.

Reguladores precisam: i) promover o uso compartilhado de infraestruturas existentes e ii) assegurar o provisionamento de acesso compartilhado em novas infraestruturas sendo planejadas.

Situações de falhas de mercado podem requerer a atuação adicional de reguladores, que podem considerar ações na busca pelo equilíbrio entre a competição e a remuneração dos investidores e seus riscos empresariais.

A regulação do preço deve ser adotada em circunstâncias onde os agentes não são capazes de alcançar acordos comerciais ou onde uma precificação desarrazoada resta comprovada. Isto precisa ser desenvolvido dentro de um quadro regulatório geral de análises de mercado e o desenho de remédios.

Relevante também notar o que se diz em notória recomendação de ferramentas fornecidas pelo Banco Mundial[2]:

O principal motivo do compartilhamento, inclusive de forma espontânea, é a eficiência de uso de recursos, evitando a duplicação desnecessária de ativos, 70-80% de todo custo de investimento em redes fixas de telecomunicações são atribuídos à engenharia civil necessária.

Reguladores e formuladores de políticas podem adotar uma abordagem de estímulos e controle (carrot and stick) no compartilhamento intersetorial, controlando desincentivos e intervindo onde as forças de mercado falham.

Os percentuais de alocação da receita de compartilhamento devem ser calibrados de modo a incentivar adequadamente a gestão, ao mesmo tempo em que proteja os consumidores.

A regulação ex-ante do compartilhamento, inclusive preço, é apropriada em situações de dominância, poder de mercado, preços abusivos ou evidências de colusão, o que precisa estar suportado por análises mercadológicas e testes econômicos de identificação de mercados relevantes e poder de mercado.

Se a regulação de preços for necessária, reguladores não devem estabelecer preços que favoreçam o subsídio cruzado entre os setores, sob pena de gerar distorções.

Diante de todos os problemas percebidos no compartilhamento de infraestrutura entre os setores de energia elétrica e de telecomunicações, resta evidente a necessidade de atuação por parte dos Reguladores de forma a promover uma dinâmica mais virtuosa no uso mútuo dos postes de energia.

[1] DELOITE. Unlocking broadband for all: broadband infrastructure sharing policies and strategies in emerging markets. 2015

[2] WORLD BANK. Toolkit on cross-sector infrastructure sector. 2017.

2 - grupos

Quais são as opções regulatórias consideradas para o aspecto?

Foram identificados os seguintes grupos afetados pelo presente esforço de revisão regulatória:

Distribuidoras de energia elétrica;
Prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo;
Consumidores de energia elétrica;
Usuários de serviços de telecomunicações;
Poder Público;
Anatel e ANEEL.

2 - alternativas

As alternativas que devem ser avaliadas são apresentadas abaixo:

Alternativa A: Manter a regulamentação vigente;
Alternativa B: Retirar da regulamentação conjunta a previsão do preço de referência, estabelecendo-se medida de transparência;
Alternativa C: Homologar condições de conhecimento público para contratação, sendo essas aplicáveis a todos os contratos, com preço definido pela distribuidora;
Alternativa D: Estabelecer preço em Ato da ANEEL que reflita, além dos custos, demais fatores regionais intrínsecos à dinâmica do compartilhamento (saturação, demanda, competição) e que permitam a remuneração das atividades de regularização.

2 - alternativa A

SEÇÃO 2

ANÁLISE DAS ALTERNATIVAS