O regime público embute o benefício de propiciar universalização e continuidade do serviço, mas pode implicar também desincentivo a investimentos, pelo risco de reversão de todos os ativos empregados na prestação do serviço. Quando se definiu a prestação em regime público identificou-se que os benefícios compensariam eventuais encargos, contudo essa conclusão não é estática, tendo em vista o dinamismo do setor.
O instituto da reversibilidade, previsto para o serviço prestado no regime público, é um instrumento que visa impedir a descontinuidade na prestação dos serviços de telefonia fixa, permitindo à União manter em pleno funcionamento os serviços que se comprometeu a garantir.
O conceito pode ser facilmente compreendido quando transportado para o caso das concessões de rodovias. O Estado transfere (ou concede) a terceiros as rodovias que lhe pertencem, a fim de que estes arquem com seus custos de manutenção e melhorias. Ao fim da concessão, a estrada é devolvida ao estado para que este a conceda novamente ou se responsabilize pelos custos e investimentos envolvidos.
No caso da telefonia fixa o modelo apresenta complexidades adicionais, porque, diferentemente de outras concessões, a mesma infraestrutura pode ser usada para diversos serviços, sendo apenas um deles, sob o regime público.
Veja-se que o próprio marco regulatório vigente foi elaborado de forma a incentivar incrementos de produtividade e competição, o que, no setor de telecomunicações implica, necessariamente, a assimilação do que na ciência econômica se conceituou como economias de escopo. Economias de escopo, no caso concreto, são os ganhos obtidos com o compartilhamento de custos fixos entre serviços diversos, ou seja, os custos para se prestar, por exemplo, telefonia fixa e internet por uma mesma empresa são inferiores aos custos para prestação de cada serviço separadamente por empresas diversas.
Ressalte-se que bem fez o legislador ao não impedir que as concessionárias utilizassem a infraestrutura comum para prestação de outros serviços que não o concedido, pois, caso contrário, ficariam estas sujeitas a ambiente competitivo exageradamente desfavorável, em vistas dos altos custos daí derivados.
Restaram, contudo, aspectos advindos da reversão de bens que podem impactar no nível de investimento do setor, nos custos de prestação do serviço de telefonia fixa e nos custos operacionais da Anatel.
A convergência dos serviços juntamente com a assimilação das economias de escopo acaba por conviver com a imposição contratual de que bens ou direitos integrantes do patrimônio da concessionária, de sua controladora, controlada ou coligada, indispensáveis à continuidade e atualidade da prestação do serviço no regime público serão de fato revertidos à União. Se por um lado é privilegiada a continuidade, por outro se reduz o incentivo ao investimento em modernização e racionalização de infraestrutura de rede. Adiciona-se a esse cenário já bastante complexo a recente alteração da LGT (por meio da Lei nº 12.485/2011) que possibilitou a exploração direta pela concessionária de outros serviços de telecomunicações.
A obrigação da reversibilidade pode também implicar implantação de infraestruturas adicionais, fazendo com que os ganhos de escala sejam negligenciados e os custos sejam superiores ao nível ótimo.
Por fim, fica à Anatel a tarefa de zelar pela continuidade do serviço, o que, no formato atual, implica em acompanhar o inventário desses bens e examinar cada solicitação de alienação de ativos por parte de empresa concessionária.
Diante de tal cenário, concluímos que seria conveniente e oportuno debater previamente com a sociedade os diversos temas que hoje afetam a prestação do serviço de telefonia fixa, a fim de colher sugestões e impressões para subsidiar a revisão dos contratos de concessão do STFC. Ressalta-se que, nem a abrangência dessa revisão, nem a sua forma estão em questão no presente momento, mas tão somente o início do debate com os agentes envolvidos para melhor identificação dos temas passíveis de serem abordados na revisão dos contratos.
Para encaminhar o debate, a Superintendência de Planejamento e Regulamentação da Anatel, que coordena o processo de revisão dos Contratos de Concessão do STFC, decidiu:
i. Realizar reuniões com segmentos importantes da sociedade – Concessionárias do STFC, Secretaria Nacional do Consumidor (Senacon), Ministério das Comunicações, Associação Brasileira de Direito da Tecnologia da Informação e das Comunicações (ABDTIC), dentre outros, com vistas a compatibilizar as diversas situações identificadas pela Agência ao longo dos anos, com as impressões de cada um desses segmentos. Tais reuniões ocorreram entre os meses de julho e setembro deste ano;
ii. Submeter a toda a sociedade Consulta Pública em forma de questões abertas, com base nas situações relevantes identificadas pela Agência, a fim de buscar contribuições para o processo de revisão dos Contratos de Concessão e do Plano Geral de Metas para a Universalização.
No que tange à presente Consulta Pública, esclarecemos que sua estrutura está dividida em grandes temas, sendo apresentado para cada um deles um sucinto histórico e um grupo de questões, com o intuito de permitir uma melhor compreensão pelos usuários de telecomunicações e pela sociedade em geral.
1. Universalização
A Lei Geral de Telecomunicações (LGT), em seu art. 79, determina que o serviço prestado em regime público, atualmente apenas a telefonia fixa, está sujeito às obrigações de universalização e de continuidade. Entende-se por universalização o direito de acesso de toda pessoa ou instituição, independentemente de sua localização e condição socioeconômica, ao serviço de telefonia fixa, individual ou coletivo.
Em seu art. 80, a LGT estabelece que as obrigações de universalização sejam objeto de metas periódicas, conforme plano específico elaborado pela Anatel e aprovado pelo Poder Executivo.
Para maior compreensão sobre o tema, faz-se necessário analisar a evolução das metas previstas nos Planos Gerais de Metas de Universalização, editados desde 1998. O objetivo principal destes planos foi estabelecer metas que possibilitassem a oferta da telefonia fixa em todo o território nacional por meio da instalação de acessos individuais e coletivos, bem como o atendimento de portadores de necessidades especiais e de áreas rurais ou de urbanização precária.
Em linhas gerais, as principais obrigações trazidas pelos planos são as seguintes: